În Monitorul Oficial Partea I nr. 244/20.III.2025 a fost publicată Decizia nr. 38 din 17 februarie 2025 prin care Înalta Curte de Casație și Justiție a admis sesizarea formulată de Curtea de Apel Constanța — Secția de contencios administrativ și fiscal în Dosarul nr. 1.801/88/2023 privind interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 11 alin. (4) și ale art. 18 din Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, cu modificările și completările ulterioare.
În consecință, Înalta Curte a stabilit că în interpretarea și aplicarea dispozițiilor anterior menționate, prin acordarea indemnizației de hrană nivelului veniturilor salariale nu poate depăși nivelul indemnizației lunare a funcției de viceprimar.
În motivarea deciziei, Înalta Curte de Casație și Justiție a arătat că salariile de bază pentru funcționarii publici și personalul contractual din cadrul familiei ocupaționale „Administrație” din aparatul propriu al consiliilor județene, primării și consilii locale, din instituțiile și serviciile publice de interes local și județean din subordinea acestora se stabilesc prin hotărâre a consiliului local, a consiliului județean sau a Consiliului General al Municipiului București, după caz, în urma consultării organizației sindicale reprezentative la nivel de unitate sau, după caz, a reprezentanților salariaților, conform art. 11 alin. (1) din Legea cadru nr. 153/2017.
Pronunțându-se cu privire la dispozițiile art. 11 alin. (1),(3) și (4) din Legea-cadru nr. 153/2017, prin Decizia nr. 834 din 12 decembrie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 288 din 6 aprilie 2020, Curtea Constituțională a reținut, în esență, că soluția legislativă care deleagă competența legiuitorului de stabilire a salariului de bază al funcționarilor publici și personalului contractual din cadrul familiei ocupaționale „Administrație” din aparatul propriu al consiliilor județene, primării, consilii locale, din instituțiile și serviciile publice de interes local și județean din subordinea acestora către consiliul local, consiliul județean sau Consiliul General al Municipiului București, după caz, respectiv către ordonatorul de credite, pentru stabilirea salariului lunar, reprezintă o excepție de la principiul legalității sistemului de salarizare.
Opțiunea legiuitorului pentru adoptarea acestei soluții legislative este însă justificată prin invocarea în cuprinsul art. 6 lit. a) din Legea-cadru nr. 153/2017 a dispozițiilor art. 120 din Constituție privind principiile de bază ale administrației publice din unitățile administrativ-teritoriale. Curtea a mai arătat că marja de apreciere a autorităților administrației publice locale nu este nelimitată, ci aceasta se exercită cu încadrarea între limitele minime și maxime prevăzute prin lege pentru drepturile salariale.
De asemenea, a observat că Legea-cadru nr. 153/2017 consacră criterii clare pentru stabilirea salariului de bază și a salariului lunar ale personalului din aparatul propriu al autorităților administrației publice locale, criterii care sunt obligatorii pentru acestea din urmă. Art. 11 alin. (4) din Legea-cadru nr. 153/2017 stabilește oastfel de limită maximă pentru drepturile salariale în discuție.
Conform acestei dispoziții legale, „Nivelul veniturilor salariale se stabilește, în condițiile prevăzute la alin. (1) și (3), fără a depăși nivelul indemnizației lunare a funcției de viceprimar sau, după caz, a indemnizației lunare a vicepreședintelui consiliului județean, sau, după caz, a viceprimarului municipiului București, corespunzător nivelului de organizare: comună, oraș, municipiu, sectoarele municipiului București, primăria generală a municipiului București, exclusiv majorările prevăzute la art. 16 alin. (2), cu încadrarea în cheltuielile de personal aprobate în bugetele de venituri și cheltuieli”.
Astfel se instituie o limită maximă, constând în nivelulindemnizației lunare a funcției de viceprimar sau a celorlalte funcții prevăzute de textul legal și se precizează expres că această limită se raportează la nivelul veniturilor salariale.
Această din urmă expresie este definită de art. 7 lit. m) din Legea-cadru nr. 153/2017: venitul salarial al personalului din sectorul bugetar cuprinde salariile de bază, soldele de funcție/salariile de funcție, soldele de grad/salariile gradului profesional deținut, gradațiile, soldele de comandă/salariile de comandă, indemnizațiile de încadrare, indemnizațiile lunare și, după caz, compensațiile, indemnizațiile, sporurile, majorările, adaosurile, primele și premiile, precum și alte drepturi în bani și/sau în natură, corespunzătoare fiecărei categorii de personal din sectorul bugetar.
Pe de altă parte, noțiunea de „indemnizație” este folosită de legiuitorul român pentru a defini drepturi bănești cu un regim juridic diversificat, între care și cel pentru hrană, cu rol de protecție socială, acordat exclusiv pe perioada executării sarcinilor de serviciu (Decizia nr. 13 din 16 septembrie 2024, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție — Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii, paragraful 54).
Indemnizația de hrană este reglementată în secțiunea a 2-adin capitolul II al aceleiași legi, la art. 18 — Indemnizația de hrană, sub titlul „Alte drepturi salariale”. Aceasta este terminologia utilizată de legiuitor, ne mai impunându-se astfel vreo analiză, în sensul stabilirii dacă indemnizațiile ce intră în componența venitului salarial reprezintă numai acele sume de bani acordate salariatului pentru responsabilitățile specifice unor funcții, cum ar fi cea de conducere, de confidențialitate, fidelitate etc. și nu cea de hrană (Decizia nr. 5 din 20 ianuarie 2020, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție — Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, paragraful 72).
Din punctul de vedere al reglementării fiscale, indemnizația de hrană a fost reglementată distinct în art. 76 alin. (3) lit. i) din Legea nr. 227/2015 privind Codul fiscal, cu modificările și completările ulterioare (Codul fiscal), ca venit asimilat salariilor, alături de tichetele de masă — lit. h) și hrană — lit. b), fiind inclusă în mod expres în baza de calcul al contribuției la asigurări sociale, conform art. 139 alin. (1) lit. r) din Codul fiscal.
În ceea ce privește corelarea dintre dispoziția conținută de alin. (1) al art. 11 din Legea-cadru nr. 153/2017 și cea din alin. (4) al aceluiași articol, este de observat că aceasta nu susține interpretarea conform căreia textul legal care instituie limitarea are în vedere salariul stabilit potrivit alin. (1).
Astfel, alin. (1) al art. 11 din legea-cadru se referă lastabilirea salariului de bază prin hotărâre a consiliului local, a consiliului județean sau a Consiliului General al Municipiului București, iar alin. (4), care instituie limitarea în discuție, se raportează la nivelul veniturilor salariale.
În această situație, în realitate, nu se mai pune oproblemă de interpretare coroborată a dispozițiilor conținute în cele două alineate, însuși actul normativ stabilind noțiunile cu care operează, ele fiind distincte în cele două alineate ale art. 11 din legea-cadru.
În acest sens, se observă că limita stabilită de alin. (4) alart. 11 din Legea-cadru nr. 153/2017 nu vizează salariul de bază, ci nivelul veniturilor salariale.
Distincția dintre cele două noțiuni, venituri salariale și salariu de bază, rezultă din dispozițiile art. 7 din Legea-cadru nr. 153/2017, acestea fiind definite separat, de lit. m) și, respectiv, de lit. a) din articolul menționat.
Astfel, salariul de bază reprezintă suma de bani la careare dreptul lunar personalul plătit din fonduri publice, corespunzător funcției, gradului/treptei profesionale, gradației, vechimii în specialitate, astfel cum este stabilită în anexele nr. I-IX, potrivit art. 7 lit. a) din Legea-cadru nr. 153/2017.
Pe de altă parte, veniturile salariale au o sferă mai largă, cuprinzând, conform definiției din art. 7 lit. m) din Legea-cadru nr. 153/2017, atât salariul de bază, cât și alte drepturi salariale, printre care indemnizația de hrană, prevăzută la art. 18 din Legea-cadru nr. 153/2017, în cadrul secțiunii a 2-a din capitolul II, sub titlul „Alte drepturi salariale”.
Din aceste texte legale rezultă că interpretarea conform căreia dispozițiile art. 11 alin. (4) din Legea-cadru nr. 153/2017 trebuie coroborate cu cele ale alin. (1) al aceluiași articol pentru a ajunge la concluzia că textul legal de instituire a limitării are în vedere salariul stabilit potrivit alin. (1) este lipsită de suport legal, câtă vreme cele două alineate au în vedere noțiuni distincte. Conform normelor legale enunțate, nu doar salariul de bază este supus limitării alin. (4), întrucât această din urmă reglementare arată expres că limita vizează nivelul veniturilor salariale, fără a distinge în funcție de modul de acordare.
Caracterul imperativ al acordării indemnizației de hranăreglementate prin art. 18 din Legea-cadru nr. 153/2017 nu poate conduce la concluzia că, în anumite situații, nu s-ar aplica limitarea instituită prin art. 11 alin. (4) din Legea-cadru nr. 153/2017.
Reglementarea modului de stabilire a veniturilor lunare pentru personalul plătit din fonduri publice din aparatul propriu al autorităților administrației publice locale, prin hotărâre a consiliului local, a consiliului județean sau a Consiliului General al Municipiului București, în limitele prevăzute de Legea-cadru nr. 153/2017 (limita minimă — salariul minim brut pe țară și limita maximă — indemnizația lunară corespunzătoare funcției de viceprimar/vicepreședinte al consiliului județean), este opțiunea liberă a legiuitorului, ținând seama de responsabilitatea, complexitatea și riscurile funcțiilor specifice în cadrul acestei categorii de personal, diferită de alte categorii de personal plătit din fonduri publice (Decizia Curții Constituționale nr. 371 din 16 iunie 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 8 din 5 ianuarie 2021, referitoare la respingerea excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 11 din Legea cadru nr. 153/2017, paragraful 18).
De asemenea, conform jurisprudenței similare a Curții Europene a Drepturilor Omului, statele se bucură de o largă marjă de apreciere pentru a determina oportunitatea și intensitatea politicilor lor în domeniul sumelor care urmează a fi plătite angajaților lor din bugetul de stat, și anume Hotărârea din 8 noiembrie 2005, pronunțată în Cauza Kechko împotriva Ucrainei, paragraful 23, Hotărârea din 8 decembrie 2009, pronunțată în Cauza Wieczorek împotriva Poloniei, paragraful 59, Hotărârea din 2 februarie 2010, pronunțată în Cauza Aizpurua Ortiz și alții împotriva Spaniei, paragraful 57, Decizia din 6 decembrie 2011, pronunțată în cauzele Felicia Mihăieș împotriva României și Adrian Gavril Senteș împotriva României, paragraful 15 [citate în Decizia Curții Constituționale nr. 337 din 11 iunie 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 19 din 8 ianuarie 2021, referitoare la respingerea excepției de neconstituționalitate a prevederilor art. 11 și ale art. 38 alin. (2) lit. b) din Legea-cadru nr. 153/2017, paragraful 30].
În consecință, la stabilirea salariului lunar, ordonatorii de credite trebuie să respecte legea și să o aplice ca atare. Astfel, potrivit art. 11 alin. (3) din Legea-cadru nr. 153/2017: „Stabilirea salariilor lunare potrivit alin. (1) se realizează de către ordonatorul de credite, cu respectarea prevederilor art. 25”, prevederi referitoare la limitarea sporurilor, compensațiilor, adaosurilor, primelor, premiilor și indemnizațiilor și a altor drepturi. De asemenea, art. 11 alin. (4) din Legea-cadru nr. 153/2017 prevede că nivelul veniturilor salariale se stabilește, în condițiile prevăzute la alin. (1) și (3), fără a depăși nivelul indemnizației lunare a funcției de viceprimar sau, după caz, al celorlalte funcții prevăzute de text.
Ca urmare, limita reprezentată de indemnizația viceprimarului privește nivelul veniturilor salariale, astfel cum sunt acestea definite de art. 7 lit. m) din Legea-cadru nr. 153/2017, în sensul că ele cuprind atât salariul de bază stabilit potrivit art. 11 alin. (1) din Legea-cadru nr. 153/2017, cât și, printre altele, indemnizația de hrană, drept salarial care este inclus de lege în conținutul noțiunii de venituri salariale.
