În Monitorul Oficial nr. 504/29.V.2025 a fost publicată Decizia nr. 190 din 19 mai 2025 prin care Înalta Curte de Casație și Justiție a admis sesizarea formulată de Curtea de Apel Constanța — Secția penală și pentru cauze penale cu minori și de familie în Dosarul nr. 8.208/118/2017*, în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea următoarei chestiuni de drept:
„Dacă principiul reparării proporționale a prejudiciilor cauzate de nereguli cu privire la fonduri europene prevăzut de art. 17 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 66/2011 presupune restituirea doar a sumelor pentru suprafețele cu privire la care s-au constatat nereguli sau pentru toate suprafețele ce fac obiectul cererilor de subvenții.”
În consecință, Înalta Curte a stabilit că: repararea prejudiciilor cauzate de nereguli cu privire la fonduri europene, ca obiect al acțiunii civile în procesul penal, presupune refuzarea sau retragerea doar a sumelor cu privire la care s-au constatat nereguli (neregularități).
În motivarea deciziei, Înalta Curte arată că, Aderarea României la Uniunea Europeană a deschis posibilitatea obținerii și utilizării fondurilor nerambursabile provenite din bugetul general al Uniunii Europene, dar în același timp a impus și obligația instituirii/transpunerii unor măsuri de protecție a intereselor financiare ale Uniunii Europene.
Prin regulamentele europene, dar și prin legislația națională au fost instituite/transpuse măsuri de protecție a intereselor financiare ale Uniunii Europene, în cadrul acestora făcându-se distincție între noțiunile de eroare, neregulă și fraudă.
Pentru dezlegarea problemei de drept ce face obiectul prezentei sesizări este necesar a se face o analiză succintă a acestor noțiuni și a efectelor pe care le produc din punctul de vedere al antrenării vreunei răspunderi a persoanei vinovate.Eroarea nu este definită, însă din dispozițiile art. 59 alin. (6) și art. 62 alin. (2) lit. h) din Regulamentul (UE) nr. 1.306/20133 rezultă că este vorba de erori materiale — „erori evidente”, recunoscute de autoritatea competentă, în cererile de ajutor și de plată sau orice altă comunicare, solicitare sau cerere și pot fi corectate și ajustate după prezentarea lor.
Neregula este definită în art. 2 pct. 36 din Regulamentul (UE) nr. 1.303/20134 ca fiind „orice încălcare a dreptului Uniunii sau a dreptului național în legătură cu aplicarea sa care rezultă dintr-un act sau dintr-o omisiune a unui operator economic implicat în implementarea fondurilor ESI, care are sau ar putea avea ca efect un prejudiciu la adresa bugetului Uniunii prin imputarea unei cheltuieli necorespunzătoare bugetului Uniunii”.
Neregula este definită în mod similar și în dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. h) din Regulamentul (UE) nr. 1.306/2013 ca fiind „orice neregulă în înțelesul articolului 1 alineatul (2) din Regulamentul (CE, Euratom) nr. 2.988/95”, iar conform acestei din urmă dispoziții „constituie abatere orice încălcare a unei dispoziții de drept comunitar, ca urmare a unei acțiuni sau omisiuni a unui agent economic, care poate sau ar putea prejudicia bugetul general al Comunităților sau bugetele gestionate de acestea, fie prin diminuarea sau pierderea veniturilor acumulate din resurse proprii, colectate direct în numele Comunităților, fie prin cheltuieli nejustificate”.
În legislația națională, neregula este definită în dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 66/20115 ca fiind „orice abatere de la legalitate, regularitate și conformitate în raport cu dispozițiile naționale și/sau europene, precum și cu prevederile contractelor ori a altor angajamente legal încheiate în baza acestor dispoziții, ce rezultă dintr-o acțiune sau inacțiune a beneficiarului ori a autorității cu competențe în gestionarea fondurilor europene, care a prejudiciat sau care poate prejudicia bugetul Uniunii Europene/bugetele donatorilor publici internaționali și/sau fondurile publice naționale aferente acestora printr-o sumă plătită necuvenit”.
Frauda, deși este menționată în regulamentele europene privind politicile agricole comune și dezvoltare rurală (aplicabile în raport cu problema de drept supusă dezlegării), nu este definită de acestea, însă este definită noțiunea de „suspiciune de fraudă” în art. 2 lit. a) din Regulamentul delegat (UE) 2015/1.9716 ca fiind „o neregulă care determină inițierea unei proceduri administrative sau judiciare la nivel național în vederea stabilirii existenței unui comportament intenționat, în special a unei fraude, astfel cum este prevăzută la articolul 1 alineatul (1) litera (a) din Convenția elaborată în temeiul articolului K.3 din Tratatul privind Uniunea Europeană, privind protejarea intereselor financiare ale Comunităților Europene”, iar conform acestei din urmă dispoziții „constituie fraudă care aduce atingere intereselor financiare ale Comunităților Europene, în materie de cheltuieli, orice acțiune sau omisiune intenționată cu privire la:
— folosirea sau prezentarea unor declarații sau documente false, inexacte sau incomplete care au ca efect perceperea sau reținerea pe nedrept a unor fonduri care provin din bugetul general al Comunităților Europene sau din bugetele gestionate de Comunitățile Europene sau în numele acestora;
— necomunicarea unei informații prin încălcarea unei obligații specifice, având același efect;
— deturnarea acestor fonduri în alte scopuri decât cele pentru care au fost acordate inițial, având același efect. ”
În legislația națională, frauda este definită în art. 2 alin. (1) lit. b) din O.U.G. nr. 66/2011 ca fiind „infracțiunea săvârșită în legătură cu obținerea ori utilizarea fondurilor europene și/sau a fondurilor publice naționale aferente acestora, încriminată de Codul penal ori de alte legi speciale.”
Prin Legea nr. 78/20007, în secțiunea 41 denumită Infracțiuni împotriva intereselor financiare ale Uniunii Europene, au fost incriminate mai multe infracțiuni săvârșite în legătură cu obținerea ori utilizarea fondurilor europene, printre care și cea prevăzută în dispozițiile art. 181, incidentă în raport cu problema de drept supusă dezlegării.
Conform art. 181 din Legea nr. 78/2000, „(1) Folosirea sau prezentarea de documente ori declarații false, inexacte sau incomplete, dacă fapta are ca rezultat obținerea pe nedrept sau reținerea pe nedrept de fonduri ori active din bugetul Uniunii Europene sau bugetele administrate de aceasta ori în numele ei, se pedepsește cu închisoare de la 2 la 7 ani și interzicerea exercitării unor drepturi.
Cu pedeapsa prevăzută la alin. (1) se sancționeazăomisiunea de a furniza, cu știință, datele cerute potrivit prevederilor legale pentru obținerea sau reținerea de fonduri ori active din bugetul Uniunii Europene sau bugetele administrate de aceasta ori în numele ei, dacă fapta are ca rezultat obținerea pe nedrept sau reținerea pe nedrept a acestor fonduri ori active.
Dacă faptele prevăzute la alin. (1) și (2) au produsconsecințe deosebit de grave, limitele speciale ale pedepsei se majorează cu jumătate. ”
Comparând definițiile anterior expuse pentru neregulă șifraudă se poate concluziona că frauda poate fi săvârșită, sub aspectul formei de vinovăție, doar cu intenție, în timp ce neregula poate fi săvârșită atât cu intenție, cât și din culpă.
Totodată, din suprapunerea acelorași definiții se poateconcluziona și că orice fraudă reprezintă o neregulă, însă nu orice neregulă constituie fraudă astfel încât să antreneze răspunderea penală pentru infracțiuni contra intereselor financiare ale Uniunii Europene sau a bugetelor din fondurile publice.
Deși prin art. 2 alin. (2) din Convenția din 26 iulie 1995 elaborată în temeiul art. K.3 din Tratatul privind Uniunea Europeană, privind protejarea intereselor financiare ale Comunităților Europene, s-a instituit posibilitatea ca un stat membru să prevadă, pentru anumite cazuri (cazurile de fraudă minoră care implică o sumă totală mai mică de 4.000 ECU) și care nu prezintă, în conformitate cu legislația sa, circumstanțe speciale grave, sancțiuni de altă natură decât cele penale, prevăzute la alin. (1) al aceluiași articol, legiuitorul național nu a uzat de această posibilitate atunci când a incriminat infracțiunile săvârșite în legătură cu obținerea ori utilizarea fondurilor europene, inclusiv cea prevăzută de art. 181 din Legea nr. 78/2000.
În aceste circumstanțe, distincția dintre neregulă și fraudă în obținerea și folosirea fondurilor europene este deosebit de importantă prin prisma consecințelor pe care le produc nu doar asupra bugetelor Uniunii Europene/național, ci și asupra drepturilor beneficiarilor și autorităților cu competențe în gestionarea acestor fonduri, și cade în sarcina organelor judiciare.
În cadrul acestui demers două criterii sunt esențialepentru a distinge între fraudă și neregulă: cel care vizează intenția beneficiarului de a frauda (de a induce în eroare) finanțatorul și cel care vizează proporționalitatea, prin raportare la elementele de ansamblu ale cauzei și aptitudinea de a atinge scopul urmărit de prevenire/recuperare a prejudiciului prin celelalte mijloace expres reglementate de legislația extrapenală incidentă în materia fondurilor, respectiv pe cale administrativă sau contractuală.
În cazul primului criteriu (intenția de a frauda) nu suntîntâmpinate dificultăți cu privire la verificarea acestuia într-o situație concretă, situație în care atenția se va orienta către cel de-al doilea criteriu, cel al proporționalității.
Așa cum s-a expus anterior, granița dintre fraudă și neregulă este una extrem de sensibilă, întrucât legiuitorul, prin norma de incriminare (art. 181 din Legea nr. 78/2000) nu a înțeles să circumstanțieze, astfel că distincția dintre cele două trebuie realizată pe baza principiilor regăsite în normele regulamentare și legale, extrase de către organismele Uniunii Europene și de către Curtea Constituțională.
Un prim principiu ce se regăsește atât în dispozițiileregulamentare, cât și în legislația națională este cel al proporționalității.Astfel, Comisia Europeană, Parlamentul European și Consiliul subliniază nevoia respectării principiului proporționalității. Potrivit art. 85 alin. (3) din Regulamentul (UE) nr. 1.303/2013, „atunci când ia o decizie cu privire la o corecție financiară în temeiul alineatului (1), Comisia respectă principiul proporționalității, ținând seama de natura și de gravitatea încălcării legislației aplicabile și de implicațiile financiare ale acesteia pentru bugetul Uniunii”. Nevoia respectării principiului proporționalității se regăsește și în reglementările sectoriale aplicabile politicii agricole comune, cum ar fi art. 56, art. 58 alin. (1) lit. d), art. 64 alin. (5) din Regulamentul (UE) nr. 1.306/2013, precum și în pct. 19 și 31 din preambulul Regulamentului delegat (UE) nr. 640/20148.
Principiul proporționalității este confirmat și înjurisprudența Curții de Justiție a Uniunii Europene. Astfel, în Hotărârea din 8 iunie 2023, pronunțată în Cauza C-545/21, Azienda Nazionale Autonoma Strade SpA (ANAS) împotriva Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, s-a declarat că: „Articolul 98 alineatele (1) și (2) din Regulamentul nr. 1.083/2006 trebuie interpretat în sensul că, în cazul unei «neregularități», astfel cum este definită la articolul 2 punctul 7 din acest regulament, acesta impune statelor membre, pentru a determina corecția financiară aplicabilă, să efectueze o apreciere de la caz la caz, cu respectarea principiului proporționalității, ținând seama în special de natura și de gravitatea neregularităților constatate, precum și de impactul lor financiar asupra fondului în cauză.” Deși regulamentul interpretat prin această hotărâre este abrogat, interpretarea își păstrează valabilitatea și în privința dispozițiilor din Regulamentul (UE) nr. 1.303/2013, întrucât acest din urmă regulament a preluat conținutul normelor interpretate în dispozițiile art. 143 alin. (1) și (2) și art. 2 pct. 36.
În legislația națională, principiul proporționalității îșigăsește reglementare în art. 2 lit. n) și art. 17 din O.U.G. nr. 66/2011. Este de remarcat faptul că dispozițiile art. 17 fac trimitere la principiul proporționalității și în cazul constatării unei nereguli, nu doar în cel al stabilirii creanțelor bugetare rezultate din nereguli. Cum neregula include frauda, rezultă, în lumina acestor dispoziții, că distincția dintre cele două se realizează și cu aplicarea principiului proporționalității.
Un alt principiu la care se poate apela pentru adetermina distincția dintre neregulă și fraudă este cel conform căruia incriminarea unei fapte ca infracțiune trebuie să intervină ca ultim resort în protejarea unei valori sociale, cunoscut atât la nivel european, cât și la nivel național sub denumirea de principiul „ultima ratio”.
La nivel european, acest principiu a fost invocat în Comunicarea Comisiei către Parlamentul European, Consiliu, Comitetul Economic și Social și Comitetul Regiunilor către o politică a Uniunii Europene în materie penală: asigurarea punerii în aplicare eficace a politicilor Uniunii Europene prin intermediul dreptului penal, COM/2011/0573, la pct. 2.2.1 — Necesitate și proporționalitate — dreptul penal ca măsură de ultimă instanță (ultima ratio) — în care se precizează că „anchetele și sancțiunile penale pot avea un impact semnificativ asupra drepturilor cetățenilor și au un efect stigmatizant. Prin urmare, dreptul penal trebuie să rămână întotdeauna o măsură la care se recurge în ultimă instanță. Prin urmare, legiuitorul trebuie să analizeze dacă alte măsuri decât cele de drept penal, de exemplu regimuri de sancțiuni de natură administrativă sau civilă, nu ar putea asigura în mod suficient aplicarea politicii și dacă dreptul penal ar putea aborda problemele mai eficace. ”
La nivel național, principiul ultima ratio a fost invocat de Curtea Constituțională, subliniind că, din „perspectiva principiului ultima ratio în materie penală, nu este suficient să se constate că faptele incriminate aduc atingere valorii sociale ocrotite, ci această atingere trebuie să prezinte un anumit grad de intensitate, de gravitate, care să justifice sancțiunea penală.”.
Mai mult, prin această jurisprudență, Curtea Constituțională a subliniat că sarcina aplicării principiului ultima ratio revine nu doar legiuitorului, ci și instanțelor de judecată chemate să aplice legea. Astfel, în paragraful 89 al Deciziei nr. 283 din 17 mai 2023, Curtea Constituțională a reținut că atribuțiile judecătorului implică identificarea normei aplicabile, analiza conținutului său și o necesară adaptare a acesteia la faptele juridice pe care le-a stabilit, astfel încât legiuitorul aflat în imposibilitate de a prevedea toate situațiile juridice lasă judecătorului învestit cu puterea de a spune dreptul o parte din inițiativă. Astfel, în activitatea sa de interpretare a legii, judecătorul trebuie să realizeze un echilibru între spiritul și litera legii, între exigențele de redactare și scopul urmărit de legiuitor, fără a avea competența de a legifera, prin substituirea autorității competente în acest domeniu.
Deși jurisprudența constituțională invocată vizează alteinfracțiuni, raționamentul și argumentele expuse în aceasta sunt aplicabile mutatis mutandis și în cazul infracțiunilor săvârșite în legătură cu obținerea ori utilizarea fondurilor europene, inclusiv cea prevăzută de art. 181 din Legea nr. 78/2000, atât timp cât legiuitorul național nu a înțeles să uzeze de posibilitatea instituită în prevederile art. 2 alin. (2) din Convenția din 26 iulie 1995 elaborată în temeiul art. K.3 din Tratatul privind Uniunea Europeană, privind protejarea intereselor financiare ale Comunităților Europene, așa cum s-a reținut anterior.
În concluzie, distincția dintre neregulă și fraudă în obținerea și folosirea fondurilor europene este deosebit de importantă prin prisma consecințelor pe care le produc, organelor judiciare revenindu-le sarcina de a stabili granița dintre cele două printr-o atentă analiză a circumstanțelor faptice ale cauzei.În continuare vor fi analizate efectele pe care eroarea,neregula sau frauda le produc asupra angajării vreunei răspunderi a persoanei vinovate de comiterea acestora.
În cazul erorii nu se aplică nicio sancțiune, conformdispozițiilor art. 64 alin. (2) lit. b) din Regulamentul (UE) nr. 1.306/2013. Mai mult, conform art. 59 alin. (6) din același regulament, în anumite cazuri, cererile de ajutor și de plată sau orice altă comunicare, solicitare sau cerere pot fi corectate și ajustate după prezentarea lor în cazul producerii unor erori evidente recunoscute de autoritatea competentă.
Neregula (neconformitatea) atrage aplicarea unormăsuri administrative și, eventual, sancțiuni administrative, cu unele excepții. Astfel, conform dispozițiilor art. 64 alin. (2) lit. e) și art. 77 alin. (2) lit. e) din Regulamentul (UE) nr. 1.306/2013, nu se aplică sancțiuni administrative în cazul în care neconformitatea este minoră, inclusiv în cazul în care aceasta privește un prag stabilit de Comisie.
O altă excepție, în care beneficiarul nu este sancționatîn niciun fel, este prevăzută în dispozițiile art. 25 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011, în situația în care neregulile sunt rezultatul aplicării de către beneficiar a unor prevederi cuprinse în normele metodologice de punere în aplicare a unei legi sau a unei ordonanțe de urgență care sunt în neconcordanță cu prevederile legii sau ale ordonanței de urgență pe care aceste norme metodologice de punere în aplicare o aplică sau dacă aceste nereguli rezultă din necorelarea prevederilor legislației naționale cu reglementările comunitare, neconcordanțele sau necorelările fiind constatate de către autorități ale statului abilitate în acest sens.
Și dispozițiile art. 27 alin. (3) din O.U.G. nr. 66/2011 stabilesc o excepție, în sensul că, pentru abaterile de la aplicarea prevederilor în domeniul achizițiilor publice/achizițiilor sectoriale/concesiunilor de lucrări și servicii, care nu au un impact financiar, nu se aplică corecții financiare.
În celelalte situații, în conformitate cu dispozițiile art. 63 alin. (1) și (2) din Regulamentul (UE) nr. 1.306/2013, plata aferentă ajutorului sau sprijinului prevăzute de legislația agricolă sectorială nu se efectuează sau acesta se retrage în întregime sau parțial, dacă se constată că un beneficiar nu îndeplinește criteriile de eligibilitate sau nu respectă angajamentele sau alte obligații legate de condițiile pentru acordarea ajutorului sau sprijinului respectiv. În plus, în cazurile în care legislația agricolă sectorială prevede astfel, statele membre aplică, de asemenea, și sancțiuni administrative, conform dispozițiilor art. 77 din același regulament.
În toate aceste cazuri, prin regulament, s-a prevăzut căsancțiunile administrative sunt proporționale și se aplică în trepte, în funcție de gravitatea, amploarea, durata și caracterul repetitiv al neconformității constatate — art. 64 alin. (5) și (6) și art. 77 alin. (5) și (6).
Ulterior, prin Regulamentul delegat (UE) nr. 640/2014,s-au adus modificări sancțiunilor administrative pentru a fi suficient de disuasive în vederea descurajării neconformității intenționate.
În preambulul acestui regulament, la punctul 31, s-areținut că „Refuzurile și retragerile sprijinului și sancțiunile administrative legate de măsurile de sprijin pentru dezvoltare rurală ar trebui stabilite ținând cont de principiile disuasiunii și proporționalității. Refuzurile și retragerile sprijinului ar trebui să varieze în funcție de gravitatea, amploarea, durata și caracterul repetitiv ale neconformității constatate. În ceea ce privește criteriile de eligibilitate, angajamentele și alte obligații, refuzurile și retragerile sprijinului și sancțiunile administrative ar trebui să țină cont de particularitățile diverselor măsuri de sprijin. În cazul unei neconformități grave sau în cazul în care beneficiarul a furnizat dovezi false în scopul primirii sprijinului, ar trebui să se refuze sprijinul și să se impună o sancțiune administrativă. Sancțiunile administrative ar trebui să meargă până la excluderea totală din una sau mai multe măsuri de sprijin sau tipuri de operațiuni pentru o anumită perioadă”.
În acest context, prin dispozițiile art. 16 și 19 s-auprevăzut sancțiuni administrative aplicabile în caz de nedeclarare a tuturor suprafețelor, respectiv de supradeclarare a suprafețelor, iar prin dispozițiile art. 35 s-au instituit sancțiuni administrative în cazul neconformității cu criteriile de eligibilitate, altele decât dimensiunea suprafeței sau numărul de animale, angajamentele sau alte obligații.
Aceste din urmă dispoziții regulamentare au făcutdistincție între neconformitatea cu criteriile de eligibilitate [art. 35 alin. (1)], situație în care sprijinul solicitat se refuză sau se retrage în întregime, și neconformitatea cu anumite angajamente sau alte obligații [art. 35 alin. (2)], situație în care sprijinul solicitat se refuză sau se retrage în întregime sau parțial. În alin. (3) s-a prevăzut că, la stabilirea proporției în care refuză sau retrage sprijinul în urma neîndeplinirii angajamentelor sau a altor obligații menționate la alin. (2), statul membru ține seama de gravitatea, amploarea, durata și repetarea neconformității legate de condițiile pentru sprijin menționate la alin. (2), iar în alin. (6) s-a prevăzut că, în cazul în care se stabilește că beneficiarul a furnizat dovezi false pentru a primi sprijinul sau nu a furnizat informațiile necesare din motive de neglijență, sprijinul se refuză sau se retrage în întregime. Totodată, beneficiarul este exclus de la aceeași măsură sau de la același tip de operațiune pentru anul calendaristic în care se face constatarea și pentru anul calendaristic următor.
O.U.G. nr. 66/2011 prevede, în cazul constatărilor unorneregularități, stabilirea unor corecții financiare [conform art. 2 lit. o), corecțiile financiare sunt măsurile administrative luate de autoritățile competente, constând în excluderea totală sau parțială de la finanțarea din fonduri europene și/sau fonduri publice naționale aferente acestora a cheltuielilor pentru care a fost constatată o neregulă], cu respectarea principiului proporționalității.
Principiul proporționalității prevăzut de dispozițiile art. 17 din O.U.G. nr. 66/2011 este, de altfel, aplicat și în jurisprudența națională în materie atât în ceea ce privește existența unei „nereguli” care să atragă o măsură/sancțiune administrativă10, cât și în ceea ce privește individualizarea măsurii/sancțiunii administrative aplicabile în cazul concret.11
În aceste coordonate se poate concluziona că, în cazulconstatării unei nereguli (neconformități), pe lângă rambursarea sau retragerea avantajelor primite nejustificat, în întregime sau parțial, în funcție de natura și gravitatea neconformității [„măsuri administrative” definite în art. 4 din Regulamentul (CE, Euratom) nr. 2.988/199512], se pot aplica și „sancțiuni administrative” anume prevăzute în normele regulamentare sau legale.
Așa cum rezultă, fără echivoc, din dispozițiile art. 5 din Regulamentul (CE, Euratom) nr. 2.988/1995, sancțiunile administrative sunt suplimentare sumelor stabilite cu titlu de măsuri administrative (sancțiuni administrative: plata unei amenzi administrative; plata unei sume mai mari decât sumele primite nejustificat sau sustrase, la care se adaugă dobânda, dacă este cazul; retragerea totală sau parțială a unui avantaj acordat prin norme comunitare, chiar dacă agentul economic a beneficiat în mod nejustificat numai de o parte din avantajul respectiv etc.).
Frauda, în cazul concret, infracțiunea prevăzută deart. 181 din Legea nr. 78/2000, dacă sunt întrunite condițiile legale, atrage angajarea răspunderii penale și aplicarea sancțiunii penale, respectiv închisoarea în anumite limite în funcție de forma simplă sau agravată și interzicerea unor drepturi.În procesul penal, alături de răspunderea penală poatefi angajată și răspunderea civilă a persoanelor responsabile potrivit legii civile pentru prejudiciul produs prin comiterea faptei care face obiectul acțiunii penale, iar repararea prejudiciului material se face potrivit dispozițiilor legii civile, așa cum se prevede în dispozițiile art. 19 din Codul de procedură penală.
Conform art. 1.349 alin. (1) din Codul civil, oricepersoană are îndatorirea să respecte regulile de conduită pe care legea sau obiceiul locului le impune și să nu aducă atingere, prin acțiunile ori inacțiunile sale, drepturilor sau intereselor legitime ale altor persoane, iar potrivit alin. (2) al aceluiași articol, cel care, având discernământ, încalcă această îndatorire răspunde de toate prejudiciile cauzate, fiind obligat să le repare integral. Deopotrivă, dispozițiile art. 1.357 alin. (1) din Codul civil prevăd că cel care cauzează altuia un prejudiciu printr-o faptă ilicită, săvârșită cu vinovăție, este obligat să îl repare. Din aceste dispoziții ale legii civile rezultă că răspunderea civilă a persoanei responsabile se angajează doar în limita prejudiciului creat prin fapta ilicită.
Pe cale de consecință, în cazul acțiunii civile alăturatecelei penale ce are ca obiect o infracțiune săvârșită în legătură cu obținerea fondurilor europene, repararea prejudiciului constă în rambursarea sau retragerea plății sau a sprijinului (corecții/ajustări financiare — măsuri administrative), în întregime sau parțial, în funcție de natura și gravitatea neconformității, respectiv în limita prejudiciului creat.
În cadrul operațiunilor sau programelor de dezvoltarerurală (situație regăsită în cauză), în conformitate cu dispozițiile art. 56 din Regulamentul (UE) nr. 1.306/2013, atunci când sunt depistate nereguli, statele membre fac ajustări financiare prin anularea totală sau parțială a respectivei finanțări din partea Uniunii, ținând cont de natura și gravitatea neregulilor detectate, precum și de nivelul pierderii financiare pentru Fondul european agricol pentru dezvoltare rurală.
Principiul proporționalității este consacrat și îndispozițiile art. 143 din Regulamentul (UE) nr. 1.303/2013, în care se prevede că statele sunt responsabile pentru investigarea neregulilor și pentru efectuarea corecțiilor financiare necesare, precum și pentru recuperarea creditelor [alin. (1)], iar în stabilirea corecțiilor financiare (anularea totală sau parțială a contribuției publice) statul membru ține seama de natura și de gravitatea neregulilor și a pierderii financiare care rezultă pentru fonduri și aplică o corecție proporțională [alin. (2)].
Curtea de Justiție a Uniunii Europene, în jurisprudențasa, a constatat aplicabilitatea principiului proporționalității și în cazul unei neregularități constând într-o suspiciune de fraudă („acte de corupție”).
Astfel, prin Hotărârea din 8 iunie 2023, pronunțată în Cauza C-545/21, Azienda Nazionale Autonoma Strade SpA (ANAS) împotriva Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, s-a declarat că:„1) Articolul 2 punctul 7 din Regulamentul (CE) nr. 1.083/2006 al Consiliului din 11 iulie 2006 de stabilire a anumitor dispoziții generale privind Fondul european de dezvoltare regională, Fondul social european și Fondul de coeziune și de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1.260/1999, trebuie interpretat în sensul că: noțiunea de «neregularitate», în sensul acestei dispoziții, include comportamente care pot fi calificate drept «acte de corupție» practicate în cadrul unei proceduri de atribuire a unui contract de achiziții publice având ca obiect realizarea unor lucrări cofinanțate de un fond structural al Uniunii Europene și pentru care a fost inițiată o procedură administrativă sau judiciară, inclusiv atunci când nu se dovedește că aceste comportamente au avut o incidență reală asupra procedurii de selecție a ofertantului și nu s-a constatat nicio atingere efectivă adusă bugetului Uniunii.
2) Articolul 98 alineatele (1) și (2) din Regulamentul nr. 1.083/2006 trebuie interpretat în sensul că, în cazul unei «neregularități», astfel cum este definită la articolul 2 punctul 7 din acest regulament, acesta impune statelor membre, pentru a determina corecția financiară aplicabilă, să efectueze o apreciere de la caz la caz, cu respectarea principiului proporționalității, ținând seama în special de natura și de gravitatea neregularităților constatate, precum și de impactul lor financiar asupra fondului în cauză.”
Fiind chemată să aprecieze asupra unui aspect similarcu cel din prezenta cauză, în ipoteza fondurilor acordate în temeiul Regulamentului (CE) nr. 1.083/2006, Curtea a arătat că, „în temeiul articolului 98 alineatul (1) din Regulamentul (CE) nr. 1.083/2006, care privește în mod specific corecțiile financiare efectuate de statele membre, este de competența acestora, în primul rând, să caute neregularitățile, să ia măsuri atunci când se constată o schimbare importantă care afectează natura sau condițiile de aplicare sau de control al operațiunilor sau al programelor operaționale și să procedeze la corecțiile financiare necesare. Alineatul (2) al acestui articol precizează, pe de o parte, că statele membre trebuie să procedeze la aceste corecții pentru neregularitățile individuale sau sistemice constatate în aceste operațiuni sau programe operaționale și, pe de altă parte, că corecțiile menționate constau în anularea totală sau parțială a participării publice pentru programul operațional, ținând seama de natura și de gravitatea neregularităților și a pierderii financiare care rezultă pentru fonduri. Aceste criterii sunt o expresie a principiului proporționalității, care face parte dintre principiile generale ale dreptului Uniunii (Hotărârea din 18 noiembrie 1987, Maizena și alții, 137/85, EU:C:1987:493, punctul 15, Hotărârea din 10 iulie 2003, Comisia/BCE, C 11/00, EU:C:2003:395, punctul 156, precum și Hotărârea din 11 ianuarie 2017, Spania/Consiliul, C 128/15, EU:C:2017:3, punctul 71).”
În continuare, Curtea a precizat că de aici rezultă că ointerpretare a art. 98 alin. (1) și (2) din Regulamentul (CE) nr. 1.083/2006, în sensul că impune în mod sistematic statelor membre, în cazul în care se constată o neregularitate, în sensul art. 2 pct. 7 din acest regulament, să retragă integral finanțarea aprobată și să recupereze sumele deja plătite, inclusiv atunci când această finanțare a fost utilizată în scopurile prevăzute și pentru lucrări eligibile pentru finanțare europeană și efectiv realizate, pe lângă faptul că nu își găsește niciun sprijin în modul de redactare a acestor dispoziții, ar echivala, în plus, cu instituirea în mod automat a unei rate de corecție financiară de 100% , cu încălcarea criteriilor stabilite la alin. (2) al art. 98 și a principiului proporționalității. În acest context, orientările din 2013 ale Comisiei, menționate de instanța de trimitere, care definesc baremul ratelor de corecție financiară aplicabile în special în temeiul art. 99 din Regulamentul (CE) nr. 1.083/2006, care privește criteriile aplicabile corecțiilor financiare efectuate de Comisie, pot fi luate în considerare pentru a concretiza criteriile prevăzute la art. 98 alin. (2) din acest regulament, cu alte cuvinte, criteriile aplicabile corecțiilor financiare efectuate de statele membre. Astfel, deși aceste orientări nu sunt obligatorii pentru statele membre, acestora li se recomandă, totuși, la punctul 1.1 din acestea, „să respecte aceleași criterii și rate atunci când corectează [în special, în temeiul art. 98 din regulamentul menționat] neregularitățile detectate de propriile servicii” (paragrafele 42-45).
În aceste condiții, Curtea a arătat că art. 98 alin. (1) și (2) din Regulamentul (CE) nr. 1.083/2006 trebuie interpretat în sensul că, în cazul unei „neregularități”, astfel cum este definită la art. 2 pct. 7 din acest regulament, acesta impune statelor membre, pentru a determina corecția financiară aplicabilă, să efectueze o apreciere de la caz la caz, cu respectarea principiului proporționalității, ținând seama în special de natura și de gravitatea neregularităților constatate, precum și de impactul lor financiar asupra fondului în cauză (paragraful 49).
Așa cum s-a expus anterior, deși regulamentulinterpretat prin această hotărâre este abrogat, interpretarea își păstrează valabilitatea și în privința dispozițiilor din Regulamentul (UE) nr. 1.303/2013, întrucât acest din urmă regulament a preluat conținutul normelor interpretate în dispozițiile art. 143 alin. (1) și (2) și ale art. 2 pct. 36.
Din normele regulamentare și din jurisprudențaC.J.U.E., în interpretarea acestora, se poate concluziona că principiul proporționalității stă la baza stabilirii corecțiilor financiare, acestea trebuind să fie proporționale cu gravitatea neregulii, adică se aplică corecții financiare numai asupra părții din fonduri afectate de fraudă, corupție sau alte nereguli, iar atunci când nu se poate determina în concret partea afectată se pot aplica corecții forfetare (de exemplu, 5%, 25%, 50%, chiar și 100%) în funcție de gravitate. Totuși, atunci când întreaga procedură este frauduloasă sau neconformă (spre exemplu, afectează chiar criteriile de eligibilitate), se poate impune restituirea totală.
Totodată, trebuie avut în vedere și că infracțiuneaprevăzută de art. 181 din Legea nr. 78/2000 este o infracțiune de rezultat, astfel cum rezultă din deciziile pronunțate de Înalta Curte de Casație și Justiție în cadrul mecanismului de asigurare a unei practici judiciare unitare13, dar și din jurisprudența sa constantă14, precum și din normele regulamentare și jurisprudența C.J.U.E. privind interpretarea acestora, ceea ce presupune, pentru întrunirea elementelor de tipicitate, să se dovedească atât prejudiciul (existența și întinderea sa), cât și legătura de cauzalitate dintre elementul material (folosirea de documente sau declarații false, inexacte sau incomplete) și prejudiciul creat.
Deopotrivă, acțiunea civilă se soluționează potrivitregulilor de drept comun, așa cum rezultă și din paragraful 45 al Hotărârii din 8 iunie 2023, pronunțată în Cauza C-545/21, Azienda Nazionale Autonoma Strade SpA (ANAS), în care Curtea, făcând trimitere la Orientările din 2013 ale Comisiei, a reținut că, deși aceste orientări nu sunt obligatorii pentru statele membre, acestora li se recomandă, totuși, la punctul 1.1 din acestea, „să respecte aceleași criterii și rate atunci când corectează (în special, în temeiul art. 98 din regulamentul menționat) neregularitățile detectate de propriile servicii”.
În concluzie, frauda (în concret, infracțiunea prevăzutăde art. 181 din Legea nr. 78/2000) atrage răspunderea penală a persoanei vinovate și, atunci când acțiunea civilă este alăturată acțiunii penale, este angajată și răspunderea civilă a acesteia în limita prejudiciului creat prin infracțiune (faptă ilicită), care se suprapune cu măsura administrativă [corecții/ajustări financiare definite în dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. o) din O.U.G. nr. 66/2011 și care respectă principiul proporționalității prevăzut de art. 17 din O.U.G. nr. 66/2011], dar niciodată nu include sau cumulează sancțiunea administrativă.
Deși prin dispozițiile art. 3 din Regulamentul delegat(UE) nr. 640/2014 s-a prevăzut că aplicarea sancțiunilor administrative și a refuzului sau a retragerii ajutoarelor sau sprijinului nu aduce atingere aplicării de sancțiuni penale, încadrul procesului penal nu pot fi aplicate cele două tipuri de sancțiuni, administrativă și penală, față de limitele în care instanța de judecată este îndrituită de lege (art. 371 și 19 din Codul de procedură penală). Așa fiind, în cadrul soluționării acțiunii civile alăturate celei penale, instanța de judecată nu poate să aplice persoanei vinovate sancțiuni administrative [prevăzute de art. 5 din Regulamentul (CE, Euratom) nr. 2.988/1995], cum sunt și cele prevăzute de art. 64 alin. (4) și art. 77 alin. (4) din Regulamentul (UE) nr. 1.306/2013 sau cele prevăzute la art. 16, 19 și art. 35 alin. (6) din Regulamentul delegat (UE) nr. 640/2014.
Se mai impune a se face precizarea că acțiunea civilăpoate fi alăturată acțiunii penale și soluționată în cadrul procesului penal doar atunci când nu a fost emis, în prealabil, un titlu de creanță de către autoritatea contractantă, definitiv, fie prin necontestare, fie prin parcurgerea procedurii civile (administrative).
Raportând aceste considerente la problema de drept ceface obiectul sesizării se poate concluziona că se impune, în cadrul acțiunii civile alăturate acțiunii penale ce are ca obiect o infracțiune săvârșită în legătură cu obținerea fondurilor europene, refuzarea sau retragerea doar a sumelor cu privire la care s-au constatat nereguli (neregularități).
O interpretare contrară ar conduce și la încălcarealimitelor sesizării instanței. Astfel, potrivit art. 371 din Codul de procedură penală, judecata se mărginește la faptele și persoanele arătate în actul de sesizare a instanței. Acțiunea civilă are ca obiect repararea prejudiciului produs prin fapta care face obiectul acțiunii penale. Or, în contextul în care trimiterea în judecată este circumscrisă utilizării unor documente false, inexacte sau incomplete raportat doar la anumite suprafețe, acțiunea civilă nu poate fi admisă prin raportare și la sumele primite cu privire la suprafețele pentru care nu s-au constatat neregularități (neexistând o soluție de trimitere în judecată și cu privire la aceste suprafețe).
Și în literatura de specialitate15 s-a arătat că regula restituirii în întregime a finanțării primite nu trebuie absolutizată. Astfel, soluția trebuie nuanțată în cazul în care nu întreaga finanțare a fost obținută pe nedrept. De exemplu, dacă inculpatul folosește documente false, inexacte sau incomplete doar pentru a justifica, de exemplu, obținerea ultimei tranșe, nu există nicio rațiune pentru a-l obliga și la plata sumelor obținute anterior în mod legal și folosite potrivit destinației.
Având în vedere toate aceste considerente, chestiuneade drept ce face obiectul prezentei sesizări prealabile se impune a fi dezlegată în sensul că repararea prejudiciilor cauzate de nereguli cu privire la fonduri europene, ca obiect al acțiunii civile în procesul penal, presupune refuzarea sau retragerea doar a sumelor cu privire la care s-au constatat nereguli (neregularități).
