Principiul proporționalității vizează situația în care orice măsură luată trebuie să fie bine adaptată și studiată pentru a atinge scopurile pe care le urmărește.
În exercitarea atribuțiilor sale, instanța de judecată verifică dacă măsura luată este adecvată și potrivită pentru a atinge scopul propus, precum și dacă nu este în mod vădit disproporționată raportat la costuri și beneficii.
Principiul proporționalității are și o dublă valență, întrucât impune obligații atât în sarcina legiuitorului (emitentului actului normativ) cât și în sarcina organelor de aplicare a sancțiunii și instanțelor judecătorești.
Aplicând aceste repere de drept material în cauza pendinte, Înalta Curtea apreciază că Hotărârea de Guvern nr. 400/2014 și Ordinul 338/186/2015 sunt acte normative emise în regim de putere publică, prin care s-a impus un contract-cadru tuturor furnizorilor de servicii medicale, contract ce conține obligații și sancțiuni corelative.
În acest sens, este necesar ca norma care constituie temeiul sancțiunii să fie clară, precisă, previzibilă iar emitentul să-și fi îndeplinit obligația de transpunere a principiului proporționalității, reglementând norma astfel încât sancțiunea aplicată pentru fapta săvârșită să poată fi individualizată legal.
În situația în care, în actul normativ, nu există niciun criteriu de coroborare a nivelului sancțiunii cu gravitatea nerespectării obligației impuse în cadrul fiecărei constatări, nici organul constatator și nicio instanță de judecată nu poate individualiza sancțiunea în raport de gravitatea concretă a faptei.
Într-o atare ipoteză, clauza sancționatorie impusă prin act normativ are trăsăturile unei clauze abuzive, reglementată cu exces de putere, din perspectiva înfrângerii echilibrului între interesele celor două părți contractante, prin impunerea unei sancțiuni nediferențiate în funcție de gravitatea faptei, fără nicio justificarea rezonabilă.
Înalta Curte constată că stabilirea cuantumului sancțiunii la 10% din întreaga valoarea lunară de contract, indiferent de circumstanțele individuale ale fiecărui caz concret, nu este proporțională cu scopul legitim urmărit, din perspectiva relației existente între interesele celor două părți contractante, între interesul general și cel individual.
Prin cererea înregistrată la data de 26 ianuarie 2018 pe rolul Curții de Apel Constanța, Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal sub nr. x/36/26.01.2018, reclamantul Spitalul Clinic de Pneumofiziologie A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâții Casa Națională de Asigurări de Sănătate, Ministerul Sănătății și Guvernul României, anularea dispozițiilor art. 102 alin. (3) lit. a) din Anexa nr. 2 a H.G. nr. 400/2014 pentru aprobarea pachetelor de servicii și a Contractului – cadru care reglementează condițiile acordării asistenței medicale în cadrul sistemului de asigurări sociale de sănătate pentru anii 2014 – 2015, modificată și completată în anul 2015 de H.G. nr. 205/2015, precum și anularea dispozițiilor art. 8 alin. (3) lit. a) din Anexa nr. 26 a Ordinului nr. 338/186/2015 al Ministrului Sănătății și al Președintelui Casei Naționale de Asigurări de Sănătate, privind aprobarea Normelor metodologice de aplicare în anul 2015 a H.G. nr. 400/2014 pentru aprobarea pachetelor de servicii și a Contractului – cadru care reglementează condițiile acordării asistenței medicale în cadrul sistemului de asigurări sociale de sănătate pentru anii 2014 – 2015.
1.2. Prin sentința civilă nr. 152 din 3 octombrie 2018, Curtea de Apel Constanța, Secția a II-a Civilă, de contencios administrativ și fiscal a respins excepțiile ca nefondate, a admis acțiunea formulată de reclamantul Spitalul Clinic de Pneumofiziologie A. și a anulat dispozițiile art. 102 alin. (3) lit. a) din Anexa nr. 2 a H.G. nr. 400/2014 și dispozițiile art. 8 alin. (3) lit. a) din Anexa nr. 26 a Ordinului nr. 338/186/2015 al Ministerului Sănătății și al Președintelui Casei Naționale de Asigurări de Sănătate. Totodată, prima instanță a dispus publicarea hotărârii, după rămânerea definitivă, în Monitorul Oficial al României – Partea I.
1.3. Împotriva sentinței civile nr. 152 din data de 3 octombrie 2018, pronunțată de Curtea de Apel Constanța, Secția a II-a Civilă, de contencios administrativ și fiscal au declarat recurs pârâții Guvernul României, Ministerul Sănătății și Casa Națională de Asigurări de Sănătate.
1.4. Prin decizia civilă nr. 5558 din 16 noiembrie 2021, Înalta Curte de Casație și Justiție a admis recursurile formulate de pârâții Guvernul României, Ministerul Sănătății și Casa Națională de Asigurări de Sănătate, a casat în tot sentința atacată și a trimis cauza spre rejudecare aceleași instanțe.
1.5. Cauza a fost reînregistrată la data de 5 ianuarie 2022 pe rolul Curții de Apel Constanța, Secția de contencios administrativ și fiscal sub nr. x/36/2018*. Prin încheierea de ședință din data de 07.02.2022 a fost respinsă ca nefondată excepția necompetenței materiale a Curții de Apel Constanța.
În rejudecare, prin sentința civilă nr. 24 din 14 februarie 2022, Curtea de Apel Constanța – Secția de contencios administrativ și fiscal a respins ca nefondate excepția lipsei calității procesuale active a reclamantului Spitalul Clinic de Pneumofiziologie A., excepția lipsei de interes în formularea acțiunii și excepția lipsei de obiect a acțiunii.
De asemenea, prima instanță a admis (după casare) acțiunea formulată de reclamantul Spitalul Clinic de Pneumofiziologie A. și a anulat dispozițiile art. 102 alin. (3) lit. a) din Anexa nr. 2 a Hotărârii Guvernului nr. 400/2014 pentru aprobarea pachetelor de servicii și a Contractului-cadru care reglementează condițiile acordării asistenței medicale în cadrul sistemului de asigurări sociale de sănătate pentru anii 2014 – 2015, și dispozițiile art. 8 alin. (3) lit. a) din Anexa nr. 26 a Ordinului nr. 388/186/2015 al Ministerului Sănătății și al Președintelui Casei Naționale de Asigurări de Sănătate privind aprobarea Normelor metodologice de aplicare în anul 2015 a Hotărârii Guvernului nr. 400/2014 pentru aprobarea pachetelor de servicii și a Contractului-cadru care reglementează condițiile acordării asistenței medicale în cadrul sistemului de asigurări sociale de sănătate pentru anii 2014 – 2015, dispunând, totodată, publicarea hotărârii, după rămânerea definitivă, în Monitorul Oficial al României – Partea I.
Împotriva sentinței civile menționate anterior în punctul I.2, au declarat recurs pârâții Guvernul României, Ministerul Sănătății și Casa Națională de Asigurări de Sănătate.
3.1. Invocând dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C.proc.civ., recurentul Ministerul Sănătății a solicitat admiterea recursului, casarea în tot a sentinței atacate și, în rejudecare, respingerea cererii de chemare în judecată, ca neîntemeiată.
În susținerea recursului se arată, în esență, următoarele:
În mod greșit Curtea a apreciat ca fondată critica de nelegalitate formulată de reclamant, reprezentată de încălcarea principiului proporționalității.
Consideră că nu sunt incidente în prezenta cauză dispozițiile art. 53 din Constituția României întrucât principiul proporționalității, astfel cum este reglementat în ipoteza particulară a acestui articol constituțional, presupune caracterul excepțional al restrângerilor exercițiului drepturilor sau libertăților fundamentale, ceea ce implică, în mod necesar, și caracterul lor temporar.
Instanța nu arată asupra căror drepturi și libertăți a fost restrâns exercițiul, astfel, consideră că aceste prevederi sunt străine prezentei cauze.
Reținând că prin sentința atacată, Curtea nu a constatat nicio încălcare a Legii nr. 24/2000, privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, apreciază că legalitatea unui act administrativ poate fi verificată prin raportare la următoarele condiții generale: actul este emis în conformitate cu dispozițiile constituționale, cu legile adoptate de parlament și cu toate actele normative cu forță juridică superioară; actul este emis de autoritatea competentă și în limitele competenței sale; actul este emis în forma și prin procedura prevăzută de lege.
Recurenta distinge între “legalitatea” și „oportunitatea” actelor administrative, făcând referire la jurisprudența instanțelor de contencios administrativ în analiza “excesului de putere” și la jurisprudența Curții Constituționale a României cu privire la cenzurarea oportunității aprecierii organului administrativ.
Totodată, recurenta tratează în cererea de recurs, din punct de vedere teoretic, consecințele nerespectării condițiilor de validitate la adoptarea sau emiterea actelor administrative, iar în ceea ce privește anularea actului administrativ normativ, amintește că potrivit prevederilor art. 23 din Legea contenciosului administrativ, aceasta produce efecte doar pentru viitor.
Învederează că reglementările art. 102 alin. (3) Anexa 2 la H.G. nr. 400/2014 se referă la sancțiunile graduale aplicabile pentru nerespectarea unei obligații contractuale și au în vedere întărirea disciplinei contractuale, apreciind că nu există o evidentă disproporție între fapta săvârșită și sancțiunea aplicată.
Arată că valoarea rețetelor putea fi mult mai mare iar legiuitorul nu putea să individualizeze fiecare sancțiune raportat la această valoare, sancțiunea aplicată reclamantei având în vedere “antecedentele și perseverența în a nu înregistra rețetele medicale”.
Recurenta face referire la faptul că sancțiunile au fost aplicate unitar, tuturor furnizorilor de servicii medicale spitalicești care au încălcat obligația contractuală, indiferent de forma de organizare și de forma de proprietate – public sau privat. Nivelul sancțiunilor graduale (10%, 20%) a fost aplicabil la nivelul tuturor furnizorilor de servicii medicale în cadrul cărora își desfășurau activitatea medicii prescriptori.
Concluzionează că prevederile din actele normative atacate nu contravin niciunei dispoziții legale, fiind edictate din necesitatea asigurării unui cadru juridic stabil și sigur pentru o bună desfășurare a relațiilor contractuale dintre furnizorii de servicii medicale, medicamente și dispozitive medicale și casele de asigurări de sănătate, necesare îmbunătățirii asigurării accesului persoanelor asigurate la servicii medicale, medicamente și dispozitive medicale.
Nu în ultimul rând, subliniază faptul că elaborarea dispozițiilor celor două acte normative a fost făcută cu respectarea dispozițiilor legale invocate, atât cu privire la negociere, consultare, cât și cu privire la publicarea anunțului referitor la această acțiune, cu respectarea principiului transparenței și al proporționalității.
În drept, recursul a fost întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 și următoarele C.proc.civ., Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătății, republicată, cu modificările și completările ulterioare, H.G. nr. 144/2010 privind organizarea și funcționarea Ministerului sănătății, cu modificările și completările ulterioare, Legea nr. 544/2004 a contenciosului administrativ, precum și orice alte dispoziții legale incidente în materie.
3.2. În cauză a formulat recurs și pârâta Casa Națională de Asigurări de Sănătate, prin care, apreciind ca fiind incidente prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C.proc.civ., a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței recurate și, în rejudecare, respingerea acțiunii în contencios administrativ promovată de intimatul – reclamant Spitalul Clinic de Pneumofiziologie A., ca neîntemeiată.
În esență, recurenta pârâtă Casa Națională de Asigurări de Sănătate susține nelegalitatea hotărârii din perspectiva respectării procedurii de adoptare a actului normativ, fără propuneri de modificare și fără obiecțiuni la semnarea contractului cadru.
Restul criticilor sunt similare cu cele formulate de Ministerul Sănătății.
3.3. Recurentul Guvernul României, prin Secretariatul General al Guvernului, a susținut că sentința atacată este nelegală prin raportare la dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C.proc.civ. și a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței recurate și, în rejudecarea cauzei pe fond, respingerea cererii de chemare în judecată, ca neîntemeiată.
În susținerea recursului, recurentul Guvernul României formulează critici identice cu cele ale recurentului-pârât Ministerul Sănătății.
Prin întâmpinarea depusă în dosarul cauzei, intimatul – reclamant Spitalul Clinic de Pneumofiziologie A. a solicitat respingerea recursurilor, ca nefondate, și menținerea, drept temeinică și legală, a hotărârii primei instanțe, solicitând totodată efectuarea de cercetări în privința dovezii calității semnatarilor recursurilor de reprezentanți ai recurenților.
Intimatul reclamant consideră legală hotărârea atacată raportat la dispozițiile legale incidente și la starea de fapt reținută în cauză.
Reiterează faptul că reclamantului i-a fost reținută suma totală de 76.753,91 RON pentru un număr de 5 prescripții medicale în valoare totală de 500 RON, din care CAS decontează doar o parte, restul fiind suportate de pacienți.
Menționează că prevederile contractului au fost impuse de pârâtă într-un contract preformulat, clauzele contractuale fiind stabilite prin acte normative.
Susține lipsa de proporționalitate a sancțiunii față de fapta săvârșită, afirmând că principiul proporționalității este unul din principiile generale de drept aplicabile în toate ramurile de drept și reglementat în mod expres de legea fundamentală, Constituția României în art. 53.
Invocă jurisprudența Curții de Justiție a Uniunii Europene, doctrina precum și art. 9 din O.U.G. nr. 57/2019, privind Codul administrativ.
În drept, s-au invocat dispozițiile art. 205 C.proc.civ. și toate dispozițiile din actele normative invocate la care a făcut referire în cuprinsul întâmpinării.
Prin răspunsul la întâmpinare formulat, recurentul – pârât Ministerul Sănătății a învederat că și-a îndeplinit obligația de achitare a taxei judiciare de timbru și, prin evocarea unor considerente similare celor expuse în memoriul de recurs, a solicitat respingerea apărărilor formulate de intimatul – reclamant, ca neîntemeiate.
În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererilor de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C.proc.civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471 ind. 1 și art. 201 C.proc.civ., iar prin rezoluția din data de 5 iulie 2022 s-a fixat termen de judecată la data de 11 ianuarie 2023, în ședință publică, cu citarea părților.
În ședința publică din 11.01.2023 au fost luate în discuție toate chestiunile prealabile invocate de părți.
Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, probele administrate, normele legale incidente și apărările expuse în întâmpinare, Înalta Curte constată că recursurile declarate de pârâții Casa Națională de Asigurări de Sănătate, Ministerul Sănătății și Guvernul României sunt nefondate, pentru următoarele considerente:
Prima instanță a anulat dispozițiile atacate: art. 102 alin. (3) lit. a) din Anexa 2 a H.G. nr. 400/2014 și, respectiv, art. 8 alin. (3) lit. a) din Anexa 26 a Ordinului nr. 338/186/2015 al Ministerului Sănătății și al președintelui Casei Naționale de Asigurări de Sănătate.
Cele două acte normative reglementează, printre altele, drepturile și obligațiile părților în contractul-cadru privind condițiile acordării asistenței medicale, a medicamentelor și a dispozitivelor medicale în sistemul asigurărilor sociale de sănătate pentru anul 2015.
Potrivit art. 6 din H.G. nr. 400/2014 raporturile dintre furnizorii de servicii medicale și casele de asigurări de sănătate sunt raporturi civile care vizează raporturi multianuale și se stabilesc și se desfășoară pe bază de contract.
Același act normativ prevede că modelele de contract sunt prevăzute în norme iar utilizarea acestora este obligatorie, precum și că nerespectarea obligațiilor contractuale conduce la aplicarea măsurilor prevăzute în contractele încheiate între furnizori și casele de asigurare.
Aceste norme sunt date în aplicarea Legii nr. 95/2006 care prevede în art. 311 că sancțiunile pentru nerespectarea obligațiilor contractuale de către furnizorii de servicii medicale se stabilesc prin contractul cadru.
Potrivit art. 92, anexa 2 din H.G. nr. 400/2014, lit. a), reclamantul, în calitate de parte contractantă, avea obligația să introducă în sistemul informatic toate prescripțiile medicale electronice prescrise off-line și prescripțiile medicale cu regim special unic pe țară pentru prescrierea substanțelor și preparatelor stupefiante și psihotrope, în termen de maximum 30 de zile calendaristice de la data prescrierii.
Art. 102 alin. (3) prevede că, pentru nerespectarea acestei obligații, se aplică următoarele sancțiuni:
„a) la prima constatare se diminuează cu 10% valoarea lunară de contract, pentru luna în care s-a produs această situație;
b) la a doua constatare și la următoarele constatări după aceasta, se diminuează cu 20% valoarea lunară de contract, pentru luna în care s-a produs această situație.”
Pentru punerea în aplicare a sancțiunii prevăzute la alin. (3), nerespectarea obligației de la art. 92 lit. a) se constată de casele de asigurări de sănătate prin compararea pentru fiecare medic prescriptor aflat în relație contractuală cu casa de asigurări de sănătate a componentei prescriere cu componenta eliberare pentru toate prescripțiile medicale electronice off-line și pentru prescripțiile medicale cu regim special unic pe țară pentru prescrierea substanțelor și preparatelor stupefiante și psihotrope.
Înalta Curte reține că aceste dispoziții au avut aplicabilitate doar în anul 2015 iar prin H.G. nr. 432/2016 a fost modificat alin. (3) în sensul următor:
„(3) În cazul în care în derularea contractului se constată nerespectarea obligației prevăzute la art. 92 alin. (1) lit. a), se aplică următoarele sancțiuni:
a) la prima constatare, avertisment scris;
b) la a doua constatare se diminuează cu 1% valoarea lunară de contract, pentru luna în care s-a produs această situație;
c) la a treia constatare și la următoarele constatări după aceasta, se diminuează cu 3% valoarea lunară de contract, pentru luna în care s-a produs această situație.”
Prima instanță a reținut nelegalitatea dispozițiilor atacate din perspectiva încălcării principiului proporționalității prevăzut de art. 53 Constituție, potrivit căruia: ”(1) Exercițiul unor drepturi sau al unor libertăți poate fi restrâns numai prin lege și numai dacă se impune, după caz, pentru: apărarea securității naționale, a ordinii, a sănătății ori a moralei publice, a drepturilor și a libertăților cetățenilor; desfășurarea instrucției penale; prevenirea consecințelor unei calamități naturale, ale unui dezastru ori ale unui sinistru deosebit de grav.
(2) Restrângerea poate fi dispusă numai dacă este necesară într-o societate democratică. Măsura trebuie să fie proporțională cu situația care a determinat-o, să fie aplicată în mod nediscriminatoriu și fără a aduce atingere existenței dreptului sau a libertății.”
Câteva chestiuni prealabile sunt necesare pentru a lămuri regulile și principiile care guvernează dreptul administrativ și, respectiv, legalitatea/oportunitatea actului administrativ normativ din perspectiva principiului proporționalității, puse în discuție de considerentele hotărârii atacate și criticile din recurs.
Mai întâi, incidența în cauză a art. 53 din Constituție nu poate fi reținută în mod direct întrucât reclamanta nu a invocat niciun drept sau interes legitim restrâns prin norma atacată iar instanța nu poate suplini această lipsă.
Pe de altă parte, însă, se impune cu evidență faptul că orice sancțiune pecuniară este aptă să lezeze persoana sancționată și că principiul proporționalității își are originea în aceste dispoziții constituționale.
Proporționalitatea joacă un rol semnificativ în dreptul administrativ chiar și atunci când drepturile constituționale nu sunt în joc, putându-se afirma că aceasta este un principiu general al dreptului.
Privit simplist, principiul proporționalității vizează situația în care orice măsură luată trebuie să fie bine adaptată și studiată pentru a atinge scopurile pe care le urmărește.
În exercitarea atribuțiilor sale, instanța de judecată verifică dacă măsura luată este adecvată și potrivită pentru a atinge scopul propus, dacă este necesară sau dacă scopul ar fi putut fi atins printr-un mijloc mai puțin ”invaziv” precum și dacă nu este în mod vădit disproporționată raportat la costuri și beneficii. Altfel spus, instanța este în drept să analizeze existența unei relații adecvate între mijloace și scopuri.
De principiu, acolo unde există posibilitatea de a alege între mai multe măsuri considerate corespunzătoare trebuie să se apeleze la cea mai puțin oneroasă iar dezavantajele nu trebuie să fie disproporționate cu scopul urmărit.
În mod particular domeniului administrativ, masurile administrative nu trebuie să treacă dincolo de ce este strict necesar și nu trebuie să fie însoțite de o sancțiune disproporționată cu gravitatea încălcării.
În acest domeniu, principiul proporționalității este un criteriu care permite delimitarea puterii discreționare a autorităților administrative de “excesul de putere” în raport de care se analizează controlul jurisdicțional al actelor administrative.
Inițial, în doctrină a fost consacrat principiul proporționalității ca limită a puterii discreționare a autorităților administrative.
În plan legislativ, acest principiu este consacrat în mod expres prin noul Cod Administrativ din 2019 însă el și-a găsit aplicabilitatea ca principiu de bază al dreptului administrativ și anterior acestui cod.
Concluzionând, proporționalitatea este un principiu flexibil al dreptului iar instanțele de contencios administrativ îl pot invoca pentru a sancționa excesul de putere.
În aceeași manieră și organele executive aplică principiul proporționalității în momentul emiterii unui act administrativ. Acestea au ca obiectiv esențial evitarea oricărei restrângeri a drepturilor cetățenilor și obligația să nu îi constrângă la sarcini împovărătoare iar un mijloc adecvat de îndeplinire a acestui obiectiv este principiul proporționalității.
Orice încălcare a acestui principiu poate fi verificată și sancționată de instanța de judecată.
Acest raționament dezvăluie apropierea existentă între principiul proporționalității și principiul oportunității, așa cum a fost afirmat, de altfel, și de Curtea Constituțională (în decizia nr. 152/2020 referitoare la excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 9, art. 14 lit. c) ind. 1-f și ale art. 28 din O.U.G. nr. 1/1999 privind regimul stării de asediu și regimul stării de urgență și a ordonanței de urgență, în ansamblul său, precum și a O.U.G. nr. 34 din 2020 pentru modificarea și completarea O.U.G. nr. 1 din 1999 privind regimul stării de asediu și regimul stării de urgență în ansamblul său, Publicată în M. Of. nr. 387 din 13 mai 2020 – Paragraful 122).
Din perspectiva oportunității, se reține că actele administrative normative conțin întotdeauna un element de oportunitate, dreptul de apreciere fiind dedus din însăși natura puterii de reglementare delegată administrativului de puterea legiuitoare și implicit din liberul arbitru ce caracterizează această funcție constituțională.
Totuși, oportunitatea/norma permisivă, exprimând puterea discreționară dată autorității de a acționa sau nu, libertatea de apreciere de a acționa într-un sens sau altul, nu echivalează cu faptul că această putere poate fi utilizată abuziv, fără justificări legale.
Nu poate fi acceptat punctul de vedere contrar întrucât ar însemna acceptarea excesului de putere fără niciun control al activității administrației, ceea ce nu este permis într-un stat de drept, care potrivit art. 1 alin. (4) Constituția României, se organizează nu doar potrivit principiului separației puterilor dar și a celui al echilibrului acestora în cadrul democrației constituționale.
În ceea ce privește raportul dintre legalitate și oportunitate, element de legalitate sau nu a actului administrativ, judecătorul de contencios administrativ are competența de a cenzura actele administrative din punct de vedere al oportunității în cazurile în care legea îi permite acest lucru iar prin definirea conceptului de “exces de putere” (art. 2 lit. n) Legea nr. 554/2004 ca fiind „exercitarea dreptului de apreciere al autorității publice prin încălcarea limitelor competenței prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor și libertăților cetățenilor”), controversa legalitate versus oportunitate a fost lămurită, actele administrației putând fi cenzurate și în situația în care autoritatea a acționat cu exces de putere în realizarea atribuțiilor.
Fiind o sumă a tuturor condițiilor de validitate a actului administrativ, legalitatea implică și oportunitatea, aspect derivând din capacitatea pe care o are organul care emite actul administrativ de a alege, dintre mai multe soluții posibile pe cea care corespunde cel mai bine interesului public care trebuie satisfăcut. Din această perspectivă, oportunitatea este un subsistem al condițiilor de legalitate iar actul emis cu exces de putere este nelegal, fiind sancționat cu nulitatea.
Urmând întregul raționament expus, se poate conchide că proporționalitatea dă măsură oportunității pentru a delimita excesul de putere și ambele principii sunt aspecte de legalitate ale actului administrativ normativ.
Aplicând aceste repere de drept material în cauza pendinte, Înalta Curtea va răspunde criticilor recurenților în mod unitar, dată fiind similitudinea acestora, astfel:
Hotărârea de Guvern nr. 400/2014 și Ordinul 338/186/2015 sunt acte normative emise în regim de putere publică, prin care s-a impus un contract-cadru tuturor furnizorilor de servicii medicale, contract ce conține obligații și sancțiuni corelative.
Faptul invocat în apărare, că nu s-au formulat obiecțiuni și propuneri de modificare în faza de negocieri asupra proiectului de Hotărâre pentru aprobarea Contractului-cadru, nu constituie un impediment pentru verificarea legalității clauzelor sancționatorii (impuse în regim de putere publică prin act normativ), ulterior adoptării acestuia.
În cauză nu s-a invocat nelegalitatea procedurii de adoptare a actelor normative contestate, prin urmare, apărările cu privire la respectarea acestei proceduri sunt lipsite de relevanță în soluționarea cauzei.
Respectarea procedurii de elaborare a actelor normative și parcurgerea tuturor etapelor menționate de recurenți nu se opun verificării legalității clauzei contestate, din perspectiva invocată de reclamantă, respectiv, încălcarea principiului proporționalității sancțiunii prevăzută de actul normativ.
A accepta punctul de vedere al recurenților ar însemna ca, în nicio situație în care actul normativ a respectat procedura de emitere, să nu mai poată fi verificată legalitatea dispozițiilor acesteia, ceea ce nu poate fi admis.
Recurentul Ministerul Sănătății invocă legalitatea normei atacate din perspectiva modului unitar de aplicare a acesteia tuturor furnizorilor de servicii medicale spitalicești, însă, nici acest aspect nu are relevanță în economia speței, încălcarea principiului proporționalității sancțiunii fiind o chestiune independentă de aplicarea unitară a actului normativ.
În același registru se încadrează și susținerile cu privire la coroborarea actelor normative în mod succesiv și logic, inexistența unor contradicții sau necorelări între acestea, respectarea exigențelor Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, aspecte lipsite de relevanță față de considerentele pentru care instanța de fond a admis acțiunea.
Singura critică ce vizează în mod concret soluția instanței de fond este cea care face referire la aplicarea graduală a sancțiunilor pentru nerespectarea obligației de a introduce în sistemul informatic a tuturor prescripțiilor medicale electronice prescrise off-line și a prescripțiilor medicale cu regim unic.
Prin recurs se consideră că dispoziția atacată respectă cerințele legii fiind aplicabilă în mod gradual, în cazul neîndeplinirii repetate a obligației prevăzute în art. 92 alin. (1) lit. a).
Analizând această critică, se observă că recurenții se raportează la relația dintre sancțiunile prevăzute la cele două litere ale alin. (3) lit. (a) și (b), aspect neconcludent față de obiectul litigiului pendinte, limitat la verificarea proporționalității sancțiunii de la lit. (a).
În altă ordine de idei, se constată că scopul acestei sancțiuni nu este repararea unui prejudiciu, ceea ce îl caracterizează ca fiind un scop disuasiv și punitiv, respectiv, de prevenire și de pedepsire – prin aplicarea sancțiunii se urmărește conformarea conduitei părții contractante la respectarea obligației contractuale.
În acest scop, în materie de sancțiuni, principiul proporționalității impune, pe de o parte, ca sancțiunea să corespundă gravității încălcării și, pe de altă parte, ca, la stabilirea cuantumului sancțiunii pecuniare, aceasta să poată fi individualizată în raport de împrejurările individuale ale speței.
Orice autoritate națională este obligată să adapteze sancțiunea la particularitățile fiecărei spețe, ținând seama de criterii obiective cum ar fi gravitatea și durata încălcării, eventualele circumstanțe agravante și atenuante, pentru a garanta caracterul efectiv, disuasiv și proporțional al sancțiunii iar conform principiului proporționalității, orice măsură luată trebuie să fie adecvată – să fie capabilă în mod obiectiv să ducă la îndeplinirea scopului, necesară – indispensabilă pentru îndeplinirea scopului și proporțională – să respecte justul echilibru între interesele concrete pentru a fi corespunzătoare scopului urmărit.
În speță, dacă măsura aplicării unei sancțiuni la prima abatere apare ca adecvată și necesară, Înalta Curte constată că stabilirea cuantumului sancțiunii la 10% din întreaga valoarea lunară de contract, indiferent de circumstanțele individuale ale fiecărui caz concret, nu este proporțională cu scopul legitim urmărit, din perspectiva relației existente între interesele celor două părți contractante, între interesul general și cel individual.
Obiectivele care privesc interesul general al statului de a asigura înregistrarea în sistemul informativ a tuturor prescripțiilor medicale electronice prescrise off-line, în termen de 30 de zile, pentru a se putea determina consumul centralizat în vederea calculării taxei clawback (taxă ce impune producătorilor de medicamente (nu distribuitorilor și nici farmaciilor) să returneze statului român o parte din profitul realizat în urma vânzărilor de medicamente compensate care depășesc suma alocată acestora de la Fondul Național de Asigurări), descurajarea practicii de nerespectare a contractului cadru și, în final, protejarea Fondului național unic de asigurări sociale de sănătate, trebuie realizate cu echilibru, în balanță fiind și drepturile și interesele legitime ale persoanelor susceptibile de a fi sancționate.
Or, dispoziția criticată consacră un dezechilibru între aceste interese concurente, dezechilibru constatat inclusiv de emitent, așa cum corect a sesizat și prima instanță, motiv pentru care au fost aduse modificări clauzei contractului cadru începând cu anul 2016. Conform Notei de fundamentare la Hotărârea nr. 432/2016, printre schimbările preconizate s-a numărat și revizuirea sancțiunilor “aplicabile furnizorilor aflați în relație contractuală cu casele de asigurări de sănătate, coroborând nivelul sancțiunii cu gravitatea nerespectării de către aceștia a unor obligații”.
Astfel, este de necontestat faptul că pot fi prevăzute sancțiuni pentru nerespectarea unor obligații impuse de contractul cadru însă, acestea, prin faptul că sunt punitive, trebuie să îndeplinească cerința proporționalității în raport cu natura și gravitatea faptei, respectiv cu situația care a determinat-o.
În fine, Înalta Curte subliniază că principiul proporționalității are și o dublă valență, întrucât impune obligații atât în sarcina legiuitorului (aici, emitentului actului normativ) cât și în sarcina organelor de aplicare a sancțiunii și instanțelor judecătorești.
Pentru a permite organului constatator ori instanței de judecată realizarea acestor atribuții, este necesar ca norma care constituie temeiul sancțiunii să fie clară, precisă, previzibilă iar emitentul să-și fi îndeplinit obligația de transpunere a principiului proporționalității, reglementând norma astfel încât sancțiunea aplicată pentru fapta săvârșită să poată fi individualizată legal.
În cauză, art. 102 alin. (3) stabilește în mod nediferențiat pentru fapta descrisă la lit. a), independent de natura ori gravitatea ei, aceeași sancțiune, 10 % din valoarea lunară de contract.
Independent de exemplul concret al situației reclamantului, Înalta Curte constată că în actul normativ, nu există niciun criteriu de coroborare a nivelului sancțiunii cu gravitatea nerespectării obligației impuse în cadrul fiecărei constatări. În această situație, nici organul constatator și nicio instanță de judecată nu poate individualiza sancțiunea în raport de gravitatea concretă a faptei.
Faptul că sancțiunea vizează, așa cum susține recurentul Ministerul Sănătății, „antecedentele și perseverența în a nu înregistra rețetele medicale”, nu înseamnă că reglementarea nu trebuie să permită dozarea sancțiunii în funcție de situațiile concrete posibile la prima constatare (respectiv, la a doua constatare ori la celelalte constatări), întrucât numai astfel se poate da eficiență principiului proporționalității.
Așadar, clauza sancționatorie impusă prin act normativ are trăsăturile unei clauze abuzive, reglementată cu exces de putere, din perspectiva înfrângerii echilibrului între interesele celor două părți contractante, prin impunerea unei sancțiuni nediferențiate în funcție de gravitatea faptei, fără nicio justificarea rezonabilă.
Sancțiunea aplicabilă excesului de putere este nulitatea, așa cum corect a stabilit prima instanță.
În aceste condiții, pentru considerentele expuse, nu este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C.proc.civ., republicat, prima instanță făcând o corectă aplicare a normelor de drept material incidente în cauză.
Cu privire la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C.proc.civ., Înalta Curte constată că acesta a fost invocat doar în finalul cererii de recurs de Casa Națională de Asigurări de Sănătate, în mod formal, fără să fie adusă nici o critică care să poată fi circumscrisă acestui motiv de casare ce vizează situația în care hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei. Niciuna dintre ipotezele acestei norme nu se identifică în cauză, hotărârea atacată cuprinzând motivele pe care se întemeiază iar acestea nu sunt străine de natura cauzei și nici contradictorii.
Pentru toate aceste considerente, în temeiul dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 și art. 496 alin. (1) C.proc.civ., republicat, Înalta Curte a respins recursurile declarate în cauză, ca nefondate.
