Decizii ÎCCJ | În vederea exercitării controlului de legalitate asupra actelor administrative la cererea asociaţiilor, invocarea interesului legitim public trebuie să fie subsidiară invocării unui interes legitim privat

Decizia nr. 8/2020, publicată în M. Of. nr. 580 din 2 iulie 2020

Considerente:

[…] 54. Preliminar analizării problemei de drept, având în vedere modul general în care aceasta a fost formulată de către titularul sesizării, se impune delimitarea obiectului sesizării, în condiţiile în care prevederile art. 2 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 554/2004 asimilează persoanei vătămate două categorii de subiecte de sesizare a instanţei: organismele sociale interesate, care invocă vătămarea prin actul administrativ atacat fie a unui interes legitim public, fie a drepturilor şi intereselor legitime ale unor persoane fizice determinate, respectiv grupul de persoane fizice, fără personalitate juridică, titular al unor drepturi subiective sau interese legitime private.

55. Astfel, din lecturarea Hotărârii nr. 98 din 22 noiembrie 2019, prin care Colegiul de conducere al Curţii de Apel Braşov a sesizat instanţa supremă, în temeiul art. 514 din Codul de procedură civilă, în vederea pronunţării pe calea recursului în interesul legii, rezultă că problema de drept a cărei dezlegare se cere este limitată, din punctul de vedere al subiectului de sesizare a instanţei, la organismul social interesat – asociaţie, solicitându-se clarificarea chestiunii dacă suntem în prezenţa unui contencios obiectiv, situaţie în care se impune a se stabili dacă reclamantul trebuie să invoce doar un interes legitim public, ori a unui contencios subiectiv, caz în care invocarea interesului legitim public trebuie să fie subsidiară invocării unui interes legitim privat.

56. În această din urmă situaţie se solicită a se clarifica dacă simpla calitate de organism social interesat – asociaţie este suficientă pentru dovedirea interesului legitim privat, în susţinerea acţiunii în contencios administrativ, sau acest interes trebuie să rezulte din elemente ale raportului juridic dedus judecăţii, respectiv din realizarea interesului concret al acelui organism social.

57. Aşadar, obiectul analizei, în cadrul prezentei proceduri, nu îl reprezintă situaţia grupului de persoane fizice, fără personalitate juridică, titular al unor drepturi subiective sau interese legitime private, care nu fac obiectul sesizării.

58. Noţiunea de organism social interesat este definită în art. 2 alin. (1) lit. s) din Legea nr. 554/2004, ca „structuri neguvernamentale, sindicate, asociaţii, fundaţii şi altele asemenea, care au ca obiect de activitate protecţia drepturilor diferitelor categorii de cetăţeni sau, după caz, buna funcţionare a serviciilor publice administrative”. După cum se observă, legiuitorul asimilează aceste entităţi persoanei vătămate, însă prevede explicit caracterul de organism social interesat.

59. Prin urmare, concluzia care se desprinde din interpretarea gramaticală a definiţiei este aceea că nu este suficientă simpla înfiinţare legală a unui asemenea organism social, asociaţie, ci aceasta trebuie să invoce un interes, fie legitim public, fie drepturi şi interese legitime ale unor persoane fizice determinate, care să fi fost vătămate prin actul administrativ ce face obiectul controlului de legalitate, în condiţiile în care legiuitorul asimilează aceste organisme, la art. 2 alin. (1) lit. a) teza finală din Legea nr. 554/2004, cu persoanele vătămate.

60. Aşadar, această a doua ipoteză conţine două subteze distincte, întrucât organismul respectiv poate acţiona, pe de o parte, în legătură cu un interes legitim public, iar, pe de altă parte, în legătură cu un drept sau interes legitim privat al unei persoane fizice private.

61. Legea nr. 554/2004 defineşte, la lit. p) din cuprinsul art. 2 alin. (1), interesul legitim privat ca fiind posibilitatea de a pretinde o anumită conduită, în considerarea realizării unui drept subiectiv viitor şi previzibil, prefigurat, iar la lit. r) din cuprinsul aceluiaşi text legal interesul legitim public, ca fiind interesul care vizează ordinea de drept şi democraţia constituţională, garantarea drepturilor, libertăţilor şi îndatoririlor fundamentale ale cetăţenilor, satisfacerea nevoilor comunitare, realizarea competenţei autorităţilor publice.

62. De asemenea, art. 8 din Legea nr. 554/2004 prevede, la alin. (1¹), că „Persoanele fizice şi persoanele juridice de drept privat pot formula capete de cerere prin care invocă apărarea unui interes legitim public numai în subsidiar, în măsura în care vătămarea interesului legitim public decurge logic din încălcarea dreptului subiectiv sau a interesului legitim privat”, iar la alin. (12) stipulează că, „Prin derogare de la dispoziţiile alin. (1), acţiunile întemeiate pe încălcarea unui interes legitim public pot avea ca obiect numai anularea actului sau obligarea autorităţii pârâte să emită un act sau un alt înscris, respectiv să efectueze o anumită operaţiune administrativă sub sancţiunea penalităţilor de întârziere sau a amenzii, prevăzute la art. 24 alin. (2)”.

63. Prin urmare, se impune a se răspunde la întrebarea dacă, în acest caz, ne aflăm în situaţia unui contencios obiectiv, dacă aceste organisme exercită un control de tutelă administrativă sau rămânem tot în sfera contenciosului subiectiv.

64. Contenciosul subiectiv presupune vătămarea unui drept subiectiv sau a unui interes legitim privat, astfel că instanţa de contencios administrativ trebuie să verifice dacă prin actul administrativ, tipic sau asimilat, care face obiectul acţiunii s-a adus atingere unei situaţii juridice subiective. Instanţa de contencios administrativ poate să anuleze, în tot sau în parte, actul administrativ nelegal, să oblige autoritatea publică să emită un act administrativ, să elibereze un alt înscris ori să efectueze o anumită operaţiune administrativă. Totodată, în cazul în care reclamantul a solicitat acest lucru, instanţa de contencios administrativ va hotărî şi asupra despăgubirilor pentru daunele materiale şi morale cauzate.

65. Contenciosul obiectiv are ca principal scop asigurarea legalităţii şi promovarea intereselor generale, astfel că, prin acţiunea formulată, reclamantul urmăreşte să apere un interes legitim public. Obiectul acţiunii poate consta în anularea actului administrativ nelegal, obligarea autorităţii publice să emită un act sau un alt înscris ori să efectueze o anumită operaţiune, fără însă a exista posibilitatea solicitării de despăgubiri pentru daunele materiale şi morale cauzate.

66. Controlul de tutelă administrativă este un control special exercitat de autorităţile centrale sau de reprezentanţii acestora asupra organelor administraţiei publice descentralizate, deconcentrate şi autonome, în literatura de specialitate fiind considerat un element specific contenciosului obiectiv de anulare, şi nu contenciosului subiectiv de drepturi.

67. În contenciosul administrativ românesc, în mod tradiţional, regula a fost aceea că persoanele fizice şi persoanele juridice de drept privat pot formula acţiuni prin care invocă apărarea unui interes legitim privat.

68. În acest sens, în doctrina şi jurisprudenţa clasică a contenciosului administrativ s-au subliniat următoarele: „Controlul jurisdicţional este pus în mişcare de particularul lezat. Aceasta întrucât acţiunea în contencios, oricât ar interesa ordinea socială, nu are totuşi caracterul unei acţiuni populare. Particularul nu devine un agent de control al legalităţii actelor administrative decât în măsura în care ele îl privesc.”

69. În doctrină s-a evidenţiat faptul că intenţia legiuitorului a fost aceea de a pune capăt aşa-numitelor „acţiuni populare” intentate de diverse persoane de drept privat, fizice sau juridice, care nu erau în măsură să justifice, prin raportare la propria persoană, o vătămare a unui drept sau interes legitim privat şi, ca atare, îşi întemeiau acţiunea numai pe teza vătămării interesului public.

70. În acelaşi sens s-a pronunţat şi Curtea Constituţională a României, prin Decizia nr. 66 din 15 ianuarie 2009, sus-menţionată, referitoare la excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 8 alin. (11) din Legea nr. 554/2004, care a statuat că aceste dispoziţii „au menirea de a clarifica şi de a stabili în ce condiţii şi cine poate invoca apărarea interesului legitim public. Din conţinutul textului se deduce că, prin acţiunea pe care o introduc la instanţa de contencios administrativ, persoanele fizice şi persoanele juridice de drept privat nu pot invoca direct «interesul legitim public» pentru anularea unui act administrativ, ci numai în subsidiar, pe calea unor capete de cerere distincte, în măsura în care vătămarea interesului legitim public decurge din încălcarea unui drept subiectiv sau a unui interes legitim privat. Aşadar, prin acţiunea introdusă, persoanele fizice şi persoanele juridice de drept privat trebuie să dovedească mai întâi că a avut loc o încălcare a dreptului sau interesului lor legitim privat, după care să susţină în sprijinul cererii şi vătămarea interesului public, ce decurge din actul administrativ atacat. Prin adoptarea textului criticat, legiuitorul a urmărit să «paralizeze» aşa-numitele «acţiuni populare» intentate de unele persoane fizice sau persoane juridice de drept privat care, neavând argumente să dovedească o vătămare a unui drept sau interes legitim privat propriu, recurg la calea acţiunilor întemeiate exclusiv pe motivul vătămării interesului public”.

71. Dispoziţiile art. 8 alin. (11) din Legea nr. 554/2004 stabilesc faptul că interesul public poate fi invocat de persoanele fizice şi persoanele juridice de drept privat în formularea cererilor lor în faţa instanţei de contencios administrativ, numai în subsidiar, în măsura în care vătămarea interesului legitim public decurge logic din încălcarea dreptului subiectiv sau a interesului legitim privat.

72. Cum organismele sociale sunt persoane juridice de drept privat, rezultă că dreptul acestora de a-şi întemeia cererile în contencios administrativ prin care invocă vătămarea unui interes public este condiţionat de existenţa unui interes legitim privat, iar între acesta şi interesul legitim public invocat există o strânsă legătură, în sensul că cel de pe urmă decurge logic din cel dintâi.

73. Revenind la cele două modalităţi în care acţionează organismele sociale interesate (invocând vătămarea unui interes legitim public, respectiv vătămarea unor drepturi şi interese legitime ale unor persoane fizice determinate), incluzând şi situaţia unei reclamante – asociaţie, persoană juridică de drept privat fără scop patrimonial, potrivit art. 1 alin. (2) din Ordonanţa Guvernului nr. 26/2000 cu privire la asociaţii şi fundaţii, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 246/2005, cu modificările şi completările ulterioare (Ordonanţa Guvernului nr. 26/2000), doar prima ipoteză (invocarea vătămării unui interes legitim public) poate ridica problema circumscrierii sale în sfera contenciosului obiectiv, cea de a doua fiind, în mod evident, în sfera contenciosului subiectiv, în condiţiile în care are la bază vătămarea unor drepturi şi interese legitime subiective, chiar dacă ale altor persoane, şi pentru care organismul social reclamant va avea dreptul de a acţiona în condiţiile justificării unei legitimări (de exemplu, izvorâtă din calitatea de membru al organismului social reclamant pe care o are persoana fizică ale cărei drepturi sau interese legitime se pretinde că au fost vătămate).

74. Analizând, aşadar, singura ipoteză legală în care se poate pune problema existenţei sau inexistenţei unui contencios obiectiv, respectiv ipoteza în care organismul social alege să formuleze o acţiune în contencios administrativ invocând o vătămare a unui interes legitim public, se constată că ne aflăm tot pe tărâmul unui contencios subiectiv, în care este necesară invocarea vătămării interesului legitim privat al organismului social reclamant, cu alte cuvinte, este necesar ca respectivul organism social să fie „interesat”, adică să aibă înscris în statutul său, ca scop principal, apărarea interesului public, cu respectarea principiului specialităţii capacităţii de folosinţă al asociaţiei respective.

75. În acest caz este recunoscută admisibilitatea unei acţiuni în contenciosul administrativ, exercitată de un organism social de natura celui menţionat de dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. s) din Legea nr. 554/2004, dacă şi în măsura în care poate fi stabilită o minimă legătură între obiectul de activitate al respectivului organism şi drepturile celor în interesul cărora organismul acţionează; dacă acest obiect este însă prea general şi, prin acest caracter, nu poate angaja o relaţie firească şi rezonabilă cu drepturile celor în interesul cărora organismul a acţionat, atunci organismul nu justifică un interes legitim în a acţiona, nefiind permis ca o acţiune promovată de un organism social interesat să mascheze o acţiune populară sau o acţiune în contenciosul administrativ obiectiv.

76. Vorbind despre organisme sociale interesate, legiuitorul nu pare a avea în vedere un interes exclusiv public, utilizarea unui adjectiv fiind făcută în scopul indicării unei însuşiri proprii a substantivului însoţit, astfel încât, dacă organismul social este unul interesat, interesul nu poate fi altul decât al său însuşi.

77. În literatura de specialitate s-a arătat că suntem în prezenţa unui contencios subiectiv, în cazul acţiunilor promovate de asociaţii, ca organisme sociale interesate.

78. Potrivit art. 206 alin. (2) din Codul civil, care reglementează conţinutul capacităţii de folosinţă a persoanei juridice, „Persoanele juridice fără scop lucrativ pot avea doar acele drepturi şi obligaţii civile care sunt necesare pentru realizarea scopului stabilit prin lege, actul de constituire sau statut”.

79. Conţinutul capacităţii de folosinţă a persoanei juridice este determinat de scopul (obiectul de activitate) pentru care a fost înfiinţată. Cum scopul nu este acelaşi la fiecare persoană juridică, rezultă că nici capacitatea de folosinţă nu este aceeaşi pentru toate persoanele juridice, ci diferă după specialitatea fiecăreia.

80. Persoanele juridice cu scop nepatrimonial nu pot avea decât acele drepturi şi obligaţii care corespund scopului lor statutar de activitate, în concordanţă cu principiul specialităţii capacităţii de folosinţă a persoanei juridice. Orice act juridic care încalcă aceste limite este lovit de nulitate absolută.

81. Potrivit art. 2 alin. (3) lit. b) din Ordonanţa Guvernului nr. 26/2000, statutul asociaţiei cuprinde, sub sancţiunea nulităţii absolute, precizarea scopului şi obiectivelor asociaţiei, actul normativ folosind şi noţiunea de scop principal al persoanei juridice, atunci când prevede că asociaţiile pot desfăşura orice alte activităţi economice directe dacă acestea au caracter accesoriu şi sunt în strânsă legătură cu acest scop (art. 48).

82. Concluzionând, se poate reţine că, indiferent dacă asociaţia urmăreşte un interes general sau al unei colectivităţi, ori, după caz, interesul său personal nepatrimonial, aceasta trebuie să îşi stabilească prin statut scopul direct şi obiectivele acesteia. Asociaţia nu poate avea decât acele drepturi şi obligaţii care corespund scopului statutar de activitate, în concordanţă cu principiul specialităţii capacităţii de folosinţă a persoanei juridice, actele juridice emise cu încălcarea acestui principiu fiind lovite de nulitate absolută.

83. Constatând constituţionalitatea dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. a), l) şi p) din Legea nr. 554/2004, prin Decizia nr. 256 din 14 martie 2006, Curtea Constituţională a României a reţinut următoarele:

„…potrivit art. 52 alin. (1) din Constituţie, pentru introducerea unei acţiuni în contencios administrativ, persoana vătămată trebuie să demonstreze încălcarea de către o autoritate publică a unui drept al său sau a unui interes legitim. Or, din interpretarea gramaticală a acestui text constituţional rezultă că se face trimitere «in terminis» numai la existenţa vătămării cu privire la un drept al persoanei, prin folosirea pronumelui posesiv «său», pe când în cazul interesului legitim nu se distinge dacă acesta poate fi public sau privat. Aceasta în timp ce, potrivit art. 21 alin. (1) din Constituţie, exercitarea acţiunii injustiţie de către orice persoană este posibilă numai pentru apărarea «drepturilor, a libertăţilor şi a intereselor sale legitime».

Curtea constată că dispoziţiile art. 52 alin. (1) din Constituţie se referă în mod expres la un drept al persoanei vătămate ca o condiţie a introducerii unei acţiuni în contencios administrativ, iar în ceea ce priveşte interesul legitim, în concepţia Constituţiei, acesta poate fi atât privat, cât şi public, în lipsa unei precizări exprese a textului respectiv. În acest cadru devine aplicabil principiul potrivit căruia «ubi lex non distinguit, nec nos distinguere debemus».

Curtea reţine, astfel cum aprecia şi Guvernul în punctul de vedere exprimat, că dispoziţiile legale referitoare la posibilitatea sesizării instanţei de contencios administrativ, în condiţiile prevăzute de textele supuse controlului de constituţionalitate, asigură atât ocrotirea interesului public, cât şi respectarea interesului privat al persoanei ale cărei drepturi, libertăţi sau interese legitime au fost vătămate.

În consecinţă, în unele cazuri, şi anume «în considerarea realizării unui drept fundamental care se exercită în colectiv ori, după caz, în considerarea apărării unui interes public», aşa cum prevede art. 2 alin. (1) lit. p) din Legea nr. 554/2004, persoanele fizice pot introduce acţiune în contencios administrativ pentru apărarea unui interes legitim public, mai ales când se are în vedere un act administrativ normativ. Curtea reţine că aceasta este o măsură eficientă pentru a înlătura din primul moment posibil eventualele abuzuri ale administraţiei publice, cu atât mai mult cu cât interesul legitim public are în vedere şi interesele legitime private ale unei persoane.

În cauza dedusă judecăţii instanţa de fond este competentă să stabilească dacă sunt întrunite condiţiile prevăzute de lege pentru admisibilitatea acţiunii.”

84. Prin urmare, posibilitatea invocării unei vătămări a interesului legitim public de către o persoană de drept privat este, din perspectivă constituţională, o măsură eficientă pentru a înlătura din primul moment posibil eventualele abuzuri ale administraţiei publice, interesul public este strâns legat de interesul legitim privat, iar admisibilitatea unei astfel de acţiuni (întemeiată pe invocarea vătămării unui interes legitim public) prin raportare la condiţiile prevăzute de lege, cade în sarcina instanţei de judecată.

85. Plecând de la art. 52 din Constituţia României, care fundamentează în interiorul dreptului naţional pozitiv, ca regulă generală, contenciosul subiectiv, legiuitorul român, prin Legea nr. 554/2004, a menţinut contenciosul subiectiv drept regulă generală şi, doar cu titlu de excepţie, a instituit, limitativ, cazuri de contencios obiectiv: prefectul, autoritatea emitentă a actului atacat, Ministerul Public, Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici.

86. Faptul că organismele sociale nu sunt în măsură să declanşeze un contencios obiectiv rezultă şi din interpretarea sistematică a Legii nr. 554/2004, care reglementează contenciosul administrativ, întrucât legiuitorul a ales să nu le poziţioneze în mod distinct în corpul legii, aşa cum a procedat în cazul subiectelor de drept anterior menţionate, şi nici nu le-a prevăzut în cadrul art. 3, ca subiecte de sesizare a instanţei de contencios administrativ cu un control de tutelă, ci le-a asimilat „persoanei vătămate”. Or, această asimilare este de natură să excludă ab initio contenciosul obiectiv, persoana vătămată putând declanşa, prin definiţie, exclusiv un contencios subiectiv.

87. Nu în ultimul rând, se impune a fi menţionat şi argumentul ce se desprinde din compararea situaţiei organismelor sociale, ca subiecte îndreptăţite expres de lege să invoce în faţa instanţei de contencios administrativ vătămarea unui interes legitim public, cu cea a Ministerului Public, celălalt subiect de drept menţionat expres în lege [art. 1 alin. (5) din Legea nr. 554/2004] ca fiind îndreptăţit să invoce o astfel de vătămare.

88. Astfel, dacă s-ar admite ideea că, la fel ca în cazul Ministerului Public, atunci când acesta acţionează în temeiul art. 1 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, organismele sociale promovează o acţiune în contencios obiectiv, nu doar că aceste subiecte de drept (legitimate de cele mai multe ori prin propriile acte constitutive să apere interese colective, publice) ar fi aduse, din punct de vedere juridic, la nivelul Ministerului Public [legitimat constituţional, prin art. 131 alin. (1) din Constituţie să apere astfel de interese], dar s-ar crea chiar o situaţie juridică favorabilă celor dintâi în raport cu acesta din urmă, în condiţiile în care, spre deosebire de Ministerul Public, care poate exercita un contencios obiectiv întemeiat pe vătămarea unui interes legitim public doar împotriva unui act administrativ cu caracter normativ, în cazul organismelor sociale, legea nu face nicio distincţie.

89. Or, teleologic vorbind, o astfel de interpretare (acordarea în favoarea organismelor sociale a unor prerogative mai largi decât cele atribuite Ministerului Public) nu a fost avută în vedere de legiuitor, singura concluzie ce se poate desprinde fiind aceea că organismele sociale sunt îndreptăţite să invoce vătămarea unui interes legitim public atât împotriva actelor administrative normative, cât şi împotriva actelor administrative individuale, însă în graniţele legale specifice contenciosului subiectiv.

90. Prin urmare, în situaţia acţiunii promovate în contencios administrativ de către organismele sociale interesate, în definiţia legală dată acestora prin dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. s) din Legea nr. 554/2004, legiuitorul a avut în vedere reglementarea unui contencios subiectiv, în care invocarea interesului legitim public este subsidiară invocării unui interes legitim privat, acesta din urmă însă decurgând din legătura directă dintre actul administrativ supus controlului de legalitate şi scopul direct şi obiectivele organismului social – asociaţie, potrivit statutului acestuia. Verificarea existenţei acestei legături urmează să se facă de instanţe de la caz la caz, prin raportare la elementele raportului juridic dedus judecăţii, nefiind suficientă menţionarea în statut a activităţii de „apărare a interesului public”, ca scop principal al respectivului organism social interesat.

Această decizie este cuprinsă în Buletinul Jurisprudenței Înaltei Curți de Casație și Justiție – culegere de decizii pe anul 2020.