Distincţie analizată de instanţă între noţiunile de „corecţii financiare” şi „reduceri procentuale”. Corecţiile financiare sunt aplicabile unor sume deja rambursate beneficiarilor, prin intermediul procedurii de constatare a neregulilor prevăzute de art.21 din O.U.G. nr.66/2011, finalizate prin emiterea titlului de creanţă, în timp ce reducerile procentuale sunt aplicabile unor sume solicitate la plată de beneficiari, dar care nu au fost încă rambursate, prin intermediul unei proceduri proprii distinctă de cea aferentă corecţiilor financiare, principiul proporţionalităţii neîncadrându-se în ipoteza cauzei, nefiind aşadar aplicabil procentul de 25%.
Înalta Curte apreciază că instanța de fond a pronunțat hotărârea atacată cu greșita aplicare a prevederilor legale incidente circumstanțelor litigiului pendinte, făcând o greşită apreciere cu privire la natura juridică a actului administrativ contestat, împrejurare care a determinat ca litigiul să fie abordat plecând de la această premisă eronată. Casare cu trimitere.
I.C.C.J., Secţia de contencios administrativ şi fiscal, decizia nr. 45 din 12 ianuarie 2022
I. Circumstanțele cauzei
1.1. Obiectul cererii de chemare în judecată
Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București, Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal la data de 22.08.2019, sub nr. x/2/2019, reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice – Direcția Generală Programul Operațional Regional – Serviciul de Constatare Nereguli, a solicitat:
– anularea deciziei nr. 154/11.07.2019, proiect cod SMIS 15222 „Structura de sprijinire a afacerilor Municipiului Giurgiu strada (…), județul Giurgiu”;
-anularea procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. 64442/09.05.2019 emis de Direcția Generală Programul Operațional Regional prin Serviciul Constatare Nereguli și Antifraudă din cadrul Ministerului Dezvoltării Regionale și Administrației Publice și a tuturor actelor care au stat la baza emiterii acestuia, precum și a actelor subsecvente, cu consecința anulării creanței bugetare în cuantum de 7.356.908,26 lei;
– anularea procesului-verbal de stabilire a creanțelor bugetare rezultate din aplicarea dobânzii datorate nr. 107346/07.08.2019, prin care au fost stabilite accesorii la procesul-verbal de constatare a neregulilor nr. 64442/09.05.2019, cu consecința anulării creanței bugetare în cuantum de 9.574,07 lei.
1.2. Hotărârea instanței de fond
Prin sentința civilă nr. 1007 din 18 decembrie 2019, Curtea de Apel București, Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins acțiunea formulată de reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice – Direcția Generală Programul Operațional Regional-Serviciul de Constatare Nereguli, ca neîntemeiată.
1.3. Calea de atac a recursului exercitată în cauză și motivele înfățișate
Împotriva sentinței civile nr. 1007 din 18 decembrie 2019 a Curții de Apel București, Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a declarat recurs reclamanta, prevalându-se de motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 din C.proc.civ.
Criticând sentința instanței de fond pentru nelegalitate, recurenta a solicitat admiterea recursului, casarea hotărârii atacate și, urmare a rejudecării litigiului pe fond, să se dispună anularea actelor administrative contestate prin acțiunea introductivă.
În motivarea recursului s-a arătat, în esență, din perspectiva motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C.proc.civ., că hotărârea instanței de fond nu respectă exigențele art. 425 alin. (1) lit. b) C.proc.civ., indicând într-o manieră insuficientă, lipsită de claritate, argumentele pentru care au fost respinse apărările sale, fiind întemeiată pe considerente contradictorii în ce privește aprecierea procesului-verbal nr. 107346/07.08.2019 și a deciziei de soluționare a contestației formulate împotriva acestuia, ca fiind legale.
Din perspectiva motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C.proc.civ., recurenta a precizat că instanța de fond a realizat o greșită aplicare a normelor de drept material, având în vedere că sancțiunea încălcării art. 14 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011 nu constă în sancțiunea prevăzută de alin. (2) al aceluiași articol, fiind raportată de judecătorul fondului la prevederile contractului de finanțare, în contextul în care neregula reținută prin procesul-verbal contestat este raportată exclusiv la constatarea eronată a unor legături de acționariat și nu la neinformarea AM POR despre apariția unor situații ca fiind un posibil conflict de interese.
Mai arată recurenta că este invalid raționamentul judecătorului conform căruia reducerile procentuale sunt aplicabile numai sumelor solicitate la plată de beneficiari, dar care să nu fi fost rambursate. Suma de 783.799,83 lei aferentă CR4 nu a fost rambursată către aceasta.
Instanța de fond a preluat nejustificat și neverificat raționamentul eronat al pârâtei, menționează recurenta, în ceea ce privește intervalul de timp la care se referă interdicția stabilită de art. 14 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011, în contextul în care documentele dosarului relevă o legătură istorică între acționariatul ofertantului și cel al organizatorului procedurii de achiziție, astfel că stabilirea neregulii a fost realizată prin interpretarea eronată a textului normei menționate.
În plus, recurenta învederează că aplicarea corecției de 100% din suma finanțată este contrară principiului proporționalității, astfel că singura posibilitate pe care pârâta o avea, în cazul identificării unui conflict de interese, era să stabilească una din corecțiile/reducerile procentuale prevăzute în anexa la O.U.G. nr. 66/2011, după ce, în prealabil, ar fi stabilit ce sume au fost plătite necuvenit.
1.4.Apărările formulate în cauză
Intimatul-pârât Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Administrației (MLPDA) a depus întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat și menținerea sentinței recurate ca fiind temeinică și legală.
În susținerea acestei poziții procesuale, intimatul a menționat că sentința instanței de fond este motivată, argumentele folosite de părți fiind grupate pentru a răspunde printr-un considerent comun, fiind suficient să arate considerentele pentru care a găsit că motivele reclamantei nu sunt întemeiate.
În ceea ce privește criticile recurentei referitoare la fondul cauzei, din perspectiva motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C.proc.civ., intimata a înțeles să reitereze apărările expuse în fața instanței de fond, prin întâmpinare, reluând așadar argumente și considerente expuse și în cuprinsul actelor administrative contestate.
II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului
Analizând sentința atacată prin prisma cadrului legal incident speței dedusă judecății, precum și prin raportare la criticile formulate de recurentă, Înalta Curte constată că recursul declarat în cauză este fondat, pentru considerentele ce succed:
În privința criticilor referitoare la nemotivarea sentinței de către prima instanță, circumscrise motivului de casare prevăzut de art.488 alin.1 pct.6 C.proc.civ., instanța de recurs menționează că acesta este incident atunci când hotărârea atacată nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori doar motive străine de natura cauzei.
Recurenta se află în eroare susținând că sentința pronunțată de instanța de fond nu este motivată.
Judecătorul fondului a efectuat un examen elaborat al tuturor chestiunilor de fapt și de drept supuse analizei sale, astfel încât, din lecturarea hotărârii pronunțate se poate constata că aceasta cuprinde toate elementele prevăzute de art. 425 C.proc.civ. referitoare la conținutul hotărârii, printre acestea regăsindu-se și cele enumerate în cuprinsul alin. (1) lit. b) al normei procedurale evocate, referitoare la expunerea situației de fapt reținută pe baza probelor administrate, cât și motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția.
Dintr-o altă perspectivă, pentru incidența acestui motiv de casare era necesar ca hotărârea atacată să cuprindă doar motive străine de natura cauzei, condiție care nu este îndeplinită în prezenta cauză, datorită faptului că instanța de fond, într-o manieră elaborată, potrivit celor anterior reținute, a reușit să efectueze o analiză completă a pretențiilor afirmate de reclamantă privind anularea actelor administrative vătămătoare pentru aceasta, precum și a creanței bugetare afectată de neregulă stabilită de intimata-pârâtă.
Inferența la care a apelat instanța de fond, raționamentul care a condus la concluzia prezentată în cadrul considerentelor, precum și soluția dată acțiunii introductive, rezultă în mod evident din perspectiva în care instanța a abordat litigiul, respectiv susținerile părților.
Nu constituie o nemotivare și astfel nu atrage incidența motivului de casare prezentat, împrejurarea că în cadrul considerentelor se regăsesc, parțial, susțineri ale părții potrivnice, acest fapt reprezentând practic suprapunerea convingerilor instanței cu cele ale uneia dintre părțile litigante.
Prin urmare, motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C.proc.civ. nu este incident în speță.
Din perspectiva motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C.proc.civ., preliminar, Înalta Curte reține că, prin procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. 64442/09.05.2019, privind contractul de finanțare nr. 2006/22.07.2011 – proiectul ”Structură de sprijinire a afacerilor Municipiului Giurgiu” Cod SMIS: 15222, beneficiar S.C. A. S.R.L., încheiat de structura de resort din cadrul intimatului-pârât, urmare a efectuării verificărilor documentare a cazului de suspiciune de neregulă ce au avut drept scop aspectele menționate în sesizarea nr. 16189/31.01.2019, cu privire la posibilele nereguli în implementarea proiectului, raportat la faptul că beneficiarul nu s-a asigurat că au fost evitate situațiile de natura conflictului de interese, s-a stabilit că atribuirea contractului s-a făcut în condițiile în care beneficiarul, prin domnul B, în calitate de președinte cu drept de vot și C., în calitate de membru ales, a decis atribuirea contractului de lucrări și dotări către operatorul economic S.C. D. S.R.L., în condițiile în care amândoi fuseseră asociați în cadrul acestei societăți, deținând împreună 55% din societate până în anul 2011 inclusiv, an în care a fost aprobată cererea de finanțare.
Mai mult, s-a constatat că E., soția acestuia, a înregistrat venituri ca director al S.C. D. S.R.L. în anul 2012, iar fiul, F., a înregistrat venituri ca programator în cadrul aceleiași societăți.
Prin urmare, s-a constatat nerespectarea principiilor nediscriminării, tratamentului egal și al eficienței utilizării fondurilor publice, respectiv neluarea măsurilor pentru evitarea conflictului de interese.
Față de modalitatea de atribuire a contractului de lucrări și dotări, nefiind asigurat un mediu concurențial, s-a constatat existența unui conflict de interese, reglementat de art. 52 din Regulamentul nr. 1605/2002 al Consiliului, precum și încălcarea obligațiilor prevăzute de art. 7 alin. (25) și (26) din contractul de finanțare și a obligației prevăzute de art. 14 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011, nefiind astfel eligibile cheltuielile aferente contractului de finanțare.
În consecință, prin procesul-verbal menționat, s-a stabilit valoarea cheltuielilor afectate de nereguli, sume care au fost incluse în cererile de rambursare nr. 1, nr. 2, nr. 3 și nr. 4 formulate de beneficiar, cuantumul total al acestora fiind în sumă de 7.356.908,26 lei, reprezentând contribuție din fonduri UE și contribuție publică națională.
Urmare a analizei efectuate asupra procesului verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. 64442/09.05.2019 și răspunzând criticilor reclamantei vizând nelegalitatea corecției de 100% din suma primită drept ajutor nerambursabil, aplicată cu nerespectarea principiului proporționalității, prin depășirea plafonului maxim prevăzut de O.U.G. nr. 66/2011, instanța de fond a apreciat că prin intermediul acestuia nu au fost aplicate corecții financiare, ci s-a stabilit neeligibilitatea cheltuielilor aferente contractului, acestea fiind astfel excluse de la finanțare.
În acest sens, instanța de fond a făcut distincție între noțiunile de „corecții financiare” și „reduceri procentuale”, menționând că cele dintâi sunt aplicabile unor sume deja rambursate beneficiarilor, prin intermediul procedurii de constatare a neregulilor prevăzute de art. 21 din O.U.G. nr. 66/2011, finalizate prin emiterea titlului de creanță, în timp ce reducerile procentuale sunt aplicabile unor sume solicitate la plată de beneficiari, dar care nu au fost încă rambursate, prin intermediul unei proceduri proprii distinctă de cea aferentă corecțiilor financiare, conform prevederilor art. 7 alin. (2) din aceeași ordonanță, concluzionând astfel că principiul proporționalității nu se încadrează în ipoteza cauzei, nefiind așadar aplicabil procentul de 25%.
În aprecierea Înaltei Curți, instanța de fond a pronunțat hotărârea atacată cu greșita aplicare a prevederilor legale incidente circumstanțelor litigiului pendinte, făcând o greșită apreciere cu privire la natura juridică a actului administrativ contestat, împrejurare care a determinat ca litigiul să fie abordat plecând de la această premisă eronată.
Astfel, se observă că actul administrativ contestat, respectiv procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. 64442/09.05.2019, a fost emis în procedura reglementată de art. 21 alin. (21) din O.U.G. nr. 66/2011, împrejurare rezultată în termeni lipsiți de echivoc din chiar conținutul acestuia, constituind astfel titlu de creanță.
Articolul 21 din O.U.G. nr. 66/2011 reglementează activitatea de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare/corecțiilor financiare, făcând parte din Cap. III al actului normativ, intitulat Constatarea neregulilor și stabilirea creanțelor bugetare rezultate din nereguli.
Or, potrivit dispozițiilor art. 17 din O.U.G. nr. 66/2011, din cuprinsul aceluiași capitol, orice acțiune întreprinsă în sensul constatării unei nereguli și al stabilirii creanțelor bugetare rezultate din nereguli, se realizează cu aplicarea principiului proporționalității, ținându-se seama de natura și gravitatea neregulii constatate, precum și de amploarea și de implicațiile financiare ale acesteia.
Prin urmare, contrar opiniei judecătorului fondului, Înalta Curte precizează că prin procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. 64442/09.05.2019 au fost stabilite veritabile creanțe bugetare rezultate din nereguli reținute în sarcina beneficiarului, astfel cum acestea sunt definite de art. 2.7 din Regulamentul (CE) al Consiliului nr. 1083/2006, în sensul oricărei încălcări a unei dispoziții a dreptului comunitar, după cum rezultă din conținutul actului administrativ, acestea fiind raportate la sume deja rambursate, incluse în cererile de plată nr. 1-4, ulterior constatate ca fiind neeligibile.
Ca atare, în pofida faptului că, la nivel teoretic, instanța de fond a precizat în legătură cu corecțiile financiare, că acestea se aplică unor sume deja rambursate beneficiarilor, în mod surprinzător a apreciat că, în speță, nu au fost aplicate asemenea corecții și că prin procesul verbal s-a stabilit neeligibilitatea cheltuielilor aferente contractului, acestea fiind excluse de la finanțare.
Astfel, Înalta Curte constată că instanța de fond a stabilit în mod greșit natura juridică a actului administrativ supus cenzurii sale de către reclamantă, precum și a sumelor de recuperat de la aceasta, fapt care a determinat stabilirea eronată a circumstanțelor factuale ale litigiului și, prin urmare, aplicarea în consecință a dispozițiilor legale incidente.
Prin urmare, era esențial ca instanța de fond să dea dezlegare, în fapt dar mai ales în drept, asupra criticilor esențiale relevate de reclamantă prin acțiunea introductivă, prin raportare la cadrul legal incident, toate acestea în cadrul unui veritabil și efectiv examen relativ datelor privitoare la emiterea deciziei de soluționare a contestației, precum și a procesului verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. 64442/09.05.2019.
Pentru realizarea unei activități jurisdicționale efective și reale, care s-ar putea reduce la o operațiune în doi timpi, respectiv confruntarea faptelor la condițiile de aplicare a regulii de drept și deducerea efectului juridic, rezultatul deliberării primei instanțe ar fi trebuit să fie fundamentat pe stabilirea situației factuale rezultate din coroborarea și interpretarea tuturor efectelor și consecințelor juridice generate de actul administrativ contestat și probele administrate în cauză, la care, apoi, să fie aplică norma de drept material incidentă, aceasta reprezentând însăși esența actului jurisdicțional.
Neprocedând astfel, prima instanță a soluționat procesul fără a intra în cercetarea fondului, în contextul în care controlul de legalitate al deciziei de soluționare a contestației și al actului administrativ ce a format obiectul acesteia trebuia realizat prin raportare la criteriile anterior expuse, aspect de natură a prejudicia dreptul părților la un proces echitabil, consacrat de art. 6 C.E.D.O., ceea ce determină practic, pe de o parte, imposibilitatea exercitării controlului judiciar de către instanța de recurs, iar dintr-o altă perspectivă ar priva părțile de exercitarea unei căi de atac prin soluționarea pretențiilor pe fond direct în această fază procesuală.
III. Soluția instanței de recurs și temeiul juridic al acesteia.
Față de considerentele anterior expuse, constatând că nesoluționarea fondului, în conformitate cu litera și spiritul legii procesual civile, echivalează cu ipoteza reglementată de art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 și având în vedere imperativul respectării principiului dublului grad de jurisdicție, Înalta Curte va dispune, în temeiul art. 496 C.proc.civ., admiterea recursului și casarea sentinței atacate, cu consecința trimiterii cauzei spre rejudecare la instanța de fond.
Cu prilejul rejudecării procesului, se vor avea în vedere toate apărările părților, regăsite atât în cuprinsul pieselor probatorii existente deja în dosarul instanței de fond, inclusiv cele referitoare la aplicarea principiului proporționalității, cât și criticile reclamantei regăsite în cuprinsul declarației de recurs, cu luarea în considerare a prevederilor art. 501 C.proc.civ.
Partajează acest conținut:
