(In)Aplicabilitatea art. 1, alin. 5 indice 1, din OUG 83/2014 în privința salarizării funcționarilor APIA

Titlul problemei de drept: aplicabilitatea/inaplicabilitatea prevederilor art. 1 alin. (5 indice1) din O.U.G. nr. 83/2014 în privinţa funcţionarilor publici din cadrul Agenţiei de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură (APIA) (Curtea de Apel Bucureşti, Secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal).

• Materia: contencios administrativ şi fiscal
• Subcategoria: alte tipuri de cauze
• Obiect Ecris: 4839, drepturi băneşti
• Act normativ incident: art. 1 alin. (5 indice1) din O.U.G. nr. 83/2014
• Cuvinte cheie: funcționar public, APIA

Practica judiciară

S-au conturat 2 opinii:

Într-o opinie, s-a considerat că sunt incidente dispozițiile art. 1 alin. (5 indice 1) din O.U.G. nr. 83/2014;faptul că suplimentar, personalul APIA a fost vizat şi de dispoziţiile art. 1 alin. (6) din O.U.G. nr. 83/2014 nu poate conduce la teza inaplicabilităţii art. 1 alin. (5 indice 1), raţiunile celor două norme fiind complet distincte (decizia CAB nr. 1686/21.03.2018 –dosarul nr. 18606/3/2017).

S-a reţinut că dispozițiile în discuție (introduse prin Legea nr. 71/2015, în vigoare începând cu data de 09.04.2015) au instituit principiul eliminării discriminărilor salariale între persoane care ocupă aceleaşi funcţii în aceleaşi condiţii de studii şi vechime generate de punerea în aplicare a sistemului salarial. În lipsa oricăror distincții legislative, în mod just, prima instanță a constatat că sfera de aplicare a acestuia a fost una generală, vizând personalul din toate instituţiile şi autorităţile publice. Prin urmare, norma în discuție s-a aplicat și funcționarilor publici din cadrul intimatei-pârâte.

Faptul că, suplimentar, acest din urmă personal a fost vizat și de dispozițiile art. 1 alin. (6) din O.U.G. nr. 83/2014, nu poate conduce la teza inaplicabilității prevederilor art. 1 alin. (5 indice 1) din O.U.G. nr. 83/2014 în privința sa. Aceasta întrucât rațiunile celor două norme sunt complet distincte; în timp ce dispozițiile art. 1 alin. (6) derogă de la dispozițiile alin. (1) din perspectiva bazei salariale legislative a funcționarilor A.P.I.A., prevederile alin. (5 indice1) instituie principiul general de eliminare a inechităților salariale, potențial prezente în cadrul oricărei instituții sau autorități publice.

Într-o a doua opinie, s-a apreciat că art. 1 alin. (5 indice1) din O.U.G. nr. 83/2014 nu s-a aplicat şi funcţionarilor APIA, care au continuat să fie salarizaţi conform art. 1 alin. (6) din O.U.G. nr. 83/2014. Abia la intrarea în vigoare a art. 31 alin. (1) din O.U.G. nr. 57/2015, respectiv 09.06.2016 a existat cadrul legal pentru ca funcţionarii publici promovaţi să fie plătiţi corespunzător treptei 1 de salarizare (dec. civ. nr. 3963/28.06.2018 –dosar nr. 27045/3/2017).

O.U.G. nr. 83/2014 a fost aprobată prin Legea nr. 71/2014, care modifică art. 1, adăugând alin. (5 indice 1), acest text de lege nu s-a aplicat însă și funcționarilor APIA care au continuat să fie salarizați conform art. 1 alin. (6) din O.U.G. nr. 83/2014, nemodificat prin Legea nr. 71/2015.

O.U.G. nr. 57/2015, modificată ulterior de O.U.G. nr. 20/2016 stipulează la art. 31 alin. (1) că ”Prin excepţie de la prevederile art. 1 alin. (1), începând cu luna august 2016, personalul plătit din fonduri publice care beneficiază de un cuantum al salariilor de bază/indemnizaţiilor de încadrare, aferent unui program normal al timpului de muncă, mai mic decât cel stabilit în plată la nivel maxim pentru fiecare funcţie, grad/treaptă, gradaţie, vechime în funcţie sau în specialitate, după caz, va fi salarizat la nivelul maxim al salariului de bază/indemnizaţiei de încadrare din cadrul instituţiei sau autorităţii publice respective, dacă îşi desfăşoară activitatea în aceleaşi condiţii”.

Așadar, abia la intrarea în vigoare a acestui text de lege, respectiv 09.06.2016 a existat cadrul legal pentru ca funcționarii publici promovați, să fie plătiţi corespunzător treptei 1 de salarizare.

Opinia referentului

Nu a fost exprimată.

Opinia formatorului INM

Rezultă din cuprinsul opiniilor divergente că problema care a dat naștere la practică neunitară izvorăște din modul de interpretare și aplicare a dispozițiilor art. 1 din OUG nr. 83/2014 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul 2015, precum şi alte măsuri în domeniul cheltuielilor publice, în forma completată adusă de Legea nr. 71/2015 pentru aprobarea OUG nr. 83/2014.

Dispozițiile relevante sunt următoarele:

ART. 1

• (1) În anul 2015, cuantumul brut al salariilor de bază/soldelor funcţiei de bază/salariilor funcţiei de bază/indemnizaţiilor de încadrare de care beneficiază personalul plătit din fonduri publice se menţine la acelaşi nivel cu cel ce se acordă pentru luna decembrie 2014 în măsura în care personalul îşi desfăşoară activitatea în aceleaşi condiţii şi nu se aplică valoarea de referinţă şi coeficienţii de ierarhizare corespunzători claselor de salarizare prevăzuţi în anexele la Legea-cadru nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, cu modificările ulterioare.
• (2) În anul 2015, cuantumul sporurilor, indemnizaţiilor, compensaţiilor şi al celorlalte elemente ale sistemului de salarizare care fac parte, potrivit legii, din salariul brut, solda lunară brută/salariul lunar brut, indemnizaţia brută de încadrare se menţine la acelaşi nivel cu cel ce se acordă personalului plătit din fonduri publice pentru luna decembrie 2014, în măsura în care personalul îşi desfăşoară activitatea în aceleaşi condiţii.
• (…)
• (5) Prin excepţie de la prevederile alin. (1) şi (2), în anul 2015, personalul din cadrul sistemului public sanitar şi sistemului public de asistenţă socială beneficiază de drepturile salariale stabilite în conformitatecu prevederile Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 70/2014 privind salarizarea personalului din cadrul sistemului public sanitar şi sistemului public de asistenţă socială în anul 2015.
• (5^1) Prin excepţie de la prevederile alin. (1) şi (2), personalul din aparatul de lucru al Parlamentului şi din celelalte instituţii şi autorităţi publice, salarizat la acelaşi nivel, precum şi personalul din cadrul Consiliului Concurenţei şi al Curţii de Conturi, inclusiv personalul prevăzut la art. 5 din aceste instituţii, care beneficiază de un cuantum al salariilor de bază şi al sporurilor mai mici decât cele stabilite la nivel maxim în cadrul aceleiaşi instituţii sau autorităţi publice pentru fiecare funcţie/grad/treaptă şi gradaţie, va fi salarizat la nivelul maxim dacă îşi desfăşoară activitatea în aceleaşi condiţii.
• (6) Prin excepţie de la prevederile alin. (1), în anul 2015, personalul din cadrul structurii cu rol de autoritate de management pentru Programul Naţional de Dezvoltare Rurală, personalul Agenţiei pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale şi funcţionarii publici din cadrul Agenţiei de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură beneficiază de drepturile salariale stabilite conform art. VII alin. (4) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 107/2013 pentru stabilirea unor măsuri bugetare, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 70/2014, cu modificările ulterioare, şi art. 16 alin. (2) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 41/2014 privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Agenţiei pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale, prin reorganizarea Agenţiei de Plăţi pentru Dezvoltare Rurală şi Pescuit, cu modificările ulterioare.

Se observă următoarele:

Alin. 1 și 2 dau regula în materie de salarizare a personalului plătit din fondurile publice pentru anul 2015 iar alin. 5, 5 indice 1 și 6 instituie câteva excepții (de interes pentru problema în discuție sunt, în special, alin. 5 indice 1și 6, alin. 5 fiind relevant doar pentru deplina înțelegere a alin. 5 indice 1, care face trimitere la acesta); în consecință, referindu-se la situații de excepție, normele cuprinse în aceste alineate vor fi de strictă interpretare;

Alin. 5 indice1 și 6 au atât ipoteze, cât și dispoziții diferite. Astfel:

• alin. 5 indice 1 se referă la”personalul din aparatul de lucru al Parlamentului şi din celelalte instituţii şi autorităţi publice, salarizat la acelaşi nivel, precum şi personalul din cadrul Consiliului Concurenţei şi al Curţii de Conturi, inclusiv personalul prevăzut la art. 5 din aceste instituţii, care beneficiază de un cuantum al salariilor de bază şi al sporurilor mai mici decât cele stabilite la nivel maxim în cadrul aceleiaşi instituţii sau autorităţi publice pentru fiecare funcţie/grad/treaptă şi gradaţie”și dispune că acesta ”va fi salarizat la nivelul maxim dacă îşi desfăşoară activitatea în aceleaşi condiţii”; aceste dispoziții nu sunt generale deoarece nu se referă la întreg ”personalul plătit din fonduri publice” așa cum fac alin. 1 și 2 (prima opinie, din cele enumerate mai sus, este eronată exact în acest punct: interpretează extensiv ipoteza normei deși interpretarea trebuie să fie strictă deoarece se referă la situații de excepție);
• alin. 6 se referă la”personalul din cadrul structurii cu rol de autoritate de management pentru Programul Naţional de Dezvoltare Rurală, personalul Agenţiei pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale şi funcţionarii publici din cadrul Agenţiei de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură” și dispune căacest personal ”beneficiază de drepturile salariale stabilite conform art. VII alin. (4) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 107/2013 pentru stabilirea unor măsuri bugetare, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 70/2014, cu modificările ulterioare, şi art. 16 alin. (2) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 41/2014 privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Agenţiei pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale, prin reorganizarea Agenţiei de Plăţi pentru Dezvoltare Rurală şi Pescuit, cu modificările ulterioare”; se observă că atât ipoteza cât și dispoziția sunt diferite de cele ale alin. 5 indice 1.

Rezultă din aceste observații că, interpretând strict dispozițiile legale, cea de-a doua opinie este cea corectă iar personalul APIA nu poate beneficia de prevederile art. 1 alin. 5 indice1 din UG nr. 83/2014.

Deși nu afirmă cu claritate, prima opinie sugerează că interpretarea trebuie să fie extensivă deoarece, prin introducerea alin. 5indice1 prin Legea nr. 71/2015 pentru aprobarea OUG nr. 83/2014, intenția legiuitorului a fost să elimine discriminarea între diferitele categorii de ”personal plătit din fonduri publice” (aceasta interpretare este sursa reală a divergenței). Totuși, o astfel de intenție nu rezultă din textul OUG nr. 83/2014 care, așa cum s-a arătat, se referă la salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul 2015. Este adevărat că această intenție rezultă din dispozițiile art. 31 din OUG nr. 57/2015, dar această ordonanță reglementează salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul 2016, aplicabilă începând cu luna august 2016.

Textul legal este următorul:

Prin excepţie de la prevederile art. 1 alin. (1), începând cu luna august 2016, personalul plătit din fonduri publice care beneficiază de un cuantum al salariilor de bază/indemnizaţiilor de încadrare, aferent unui program normal al timpului de muncă, mai mic decât cel stabilit în plată la nivel maxim pentru fiecare funcţie, grad/treaptă, gradaţie, vechime în funcţie sau în specialitate, după caz, va fi salarizat la nivelul maxim al salariului de bază/indemnizaţiei de încadrare din cadrul instituţiei sau autorităţii publicerespective, dacă îşi desfăşoară activitatea în aceleaşi condiţii.

Se observă că, de data aceasta, ipoteza normei este într-adevăr generală deoarece include întreg personalul plătit din fondurile publice, excepția fiind una temporală (începând cu luna august 2016). Se pare că intenția legiuitorului a fost, într-adevăr, aceea de a elimina discriminarea dintre diferitele categorii de personal plătit din fondurile publice.

În acest context, amintim totuși că, potrivit Deciziei Curții Constituționale nr. 818/2008 (publicată în Monitorul Oficial nr. 537 din 16 iulie 2008), prevederile art. 1, art. 2 alin. (3) şi art. 27 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 137/2000 privind prevenirea şi sancţionarea tuturor formelor de discriminare, republicată, sunt neconstituţionale, în măsura în care din acestea se desprinde înţelesul că instanţele judecătoreşti au competenţa să anuleze ori să refuze aplicarea unor acte normative cu putere de lege, considerând că sunt discriminatorii, şi să le înlocuiască cu norme create pecale judiciară sau cu prevederi cuprinse în alte acte normative (în același sens sunt și Deciziile nr. 819, 820, 821 și 1325 din 2008).

De asemenea, potrivit Deciziei nr. 2/2015 a ÎCCJ –Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept în materie civilă, [î]n aplicarea art. 2 raportat la art. 1 alin. (2) lit. e) pct. (i) şi alin. (3) din Ordonanţa Guvernului nr. 137/2000 privind prevenirea şi sancţionarea tuturor formelor de discriminare, republicată, punerea în executare a hotărârilor judecătoreşti princare s-au acordat unor angajaţi anumite drepturi salariale nu reprezintă un tratament discriminatoriu al celorlalţi angajaţi. Deși situația este distinctă, raționamentul ce stă la baza acestei decizii este semnificativ și pentru prezenta problemă de dreptdeoarece pleacă de la premisa unei marje largi de apreciere a legiuitorului în materie de salarizare (o astfel de premisă este conformă cu practica CEDO în materie; a se vedea pct. 4.3.2 de mai jos).

Rezultă din cele ce preced că, și dacă ar fi reformulat într-o formă mai elaborată, raționamentul exprimat de prima opinie nu poate fi susținut.

Așa fiind, propunem următorul răspuns:

Prevederile art. 1 alin. 5 indice 1 din OUG nr. 83/2014 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul 2015, precum şi alte măsuri în domeniul cheltuielilor publice nu se aplică personalului din cadrul Agenției de Plăți și Intervenții pentru Agricultură.

Punctul de vedere al Secției de contencios administrativ și fiscal a ÎCCJ

Problema de drept își găsește soluționarea în dispozitivul Deciziilor nr. 23/2016 și nr. 54/2017 ale ÎCCJ –Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept.

Opinii exprimate de participanții la întâlnire

Participanții au luat act de faptul că Agenţiei de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură (APIA) se încadrează la sintagma “celelalte organe de specialitate ale administrației publice centrale”, prevăzută deart. 2 alin. 1 lit. (b) din Legea cadru nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice.

În continuare, în ceea ce privește aplicabilitatea/inaplicabilitatea prevederilor art. 1 alin. (5 indice 1) din O.U.G. nr. 83/2014 în privinţa funcţionarilor publici,au fost invocate Deciziile nr. 23/2016 și nr. 54/2017 ale ÎCCJ –Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, în care s-a dispus după cum urmează: “sintagma <salarizat la acelaşi nivel> are în vedere personalul din cadrul aparatului de lucru al Parlamentului, personalul din cadrul Consiliului Concurenţei, al Curţii de Conturi, precum şi din cadrul celorlalte autorităţi şi instituţii publice enumerate de art. 2 alin. (1) lit. a) din Legea-cadru nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, cu modificările şi completările ulterioare; nivelul de salarizare ce va fi avut în vedere în interpretarea şi aplicarea aceleiaşi norme este cel determinat prin aplicarea prevederilor art. 1 alin. (1) şi (2) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 83/2014, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 71/2015, cu modificările şi completările ulterioare, în cadrul aceleiaşi autorităţi sau instituţii publice.”(Decizia nr. 23/2016).

În consecință, dezlegarea dată problemei de drept este următoarea:

Prevederile art. 1 alin. 5 indice 1 din OUG nr. 83/2014 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul 2015, precum şi alte măsuri în domeniul cheltuielilor publice se aplică personalului din cadrul Agenției de Plăți și Intervenții pentru Agricultură.

Această temă de drept a fost dezbătută în cadrul întâlnirii președinților secțiilor de contencios administrativ și fiscal ale Înaltei Curți de Casație și Justiție și curților de apel din țară, care a avut loc în perioada 17-18 octombrie 2019, la Curtea de Apel Craiova, și a fost dedicată discutării aspectelor de practică neunitară în materia dreptului administrativ și financiar-fiscal.