Decizia nr. 3/2020, publicată în M. Of. nr. 141 din 21 februarie 2020
Soluția: Admite sesizările conexate formulate de Curtea de Apel Craiova – Secţia contencios administrativ şi fiscal şi Curtea de Apel Alba Iulia – Secţia de contencios administrativ şi fiscal, privind pronunţarea unei hotărâri prealabile.
În interpretarea dispoziţiilor pct. 2 nota 1 capitolul I din anexa nr. II din Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, cu modificările şi completările ulterioare, raportate la art. 5 alin. (3) şi (4) din Ordinul ministrului sănătăţii nr. 1.078/2010 privind aprobarea regulamentului de organizare şi funcţionare şi a structurii organizatorice ale direcţiilor de sănătate publică judeţene şi a municipiului Bucureşti şi art. 27 din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătăţii, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, stabileşte că:
Personalul cu statut de funcţionar public încadrat în serviciul de control în sănătate publică din direcţiile de sănătate publică, cu pregătire profesională superioară în medicină şi confirmare în specialităţile medicale de igienă, medicina muncii şi sănătate publică, nu face parte din categoria „personalului de specialitate” din direcţiile de sănătate publică, prevăzut în anexa nr. II capitolul I pct. 2 nota 1 din Legea-cadru nr. 153/2017.
Considerente:
[…] 61. Chestiunea de drept care este supusă dezlegării Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie o constituie interpretarea dispoziţiilor pct. 2 nota 1 capitolul I din anexa nr. II din Legea-cadru nr. 153/2017, în sensul de a se stabili dacă din categoria personalului de specialitate din direcţiile de sănătate publică fac parte şi funcţionarii publici încadraţi în serviciul de control în sănătate publică din direcţiile de sănătate publică cu pregătire profesională superioară în medicină şi confirmare în specialităţile medicale de igienă, medicina muncii, sănătate publică, prevăzut la art. 5 alin. (4) din Ordinul nr. 1.078/2010.
62. Problema semnalată de titularii sesizărilor s-a ivit întrucât, în legislaţie, nu este definită noţiunea de „personal de specialitate din direcţiile de sănătate publică”, menţionată în anexa nr. II din Legea-cadru nr. 153/2017, o noţiune similară fiind identificată în cuprinsul art. 27 alin. (1) din Legea nr. 95/2006, care face referire la personalul de specialitate împuternicit de instituţiile cu atribuţii în domeniul inspecţiei sanitare de stat, conform normelor generale şi specifice elaborate de către acestea şi aprobate prin ordin al ministrului sănătăţii.
63. Sesizările pun în discuţie interpretarea dispoziţiilor legale de drept material în vederea determinării coordonatelor salarizării persoanelor care deţin calitatea de funcţionar public în cadrul serviciului de control în sănătate publică din direcţiile de sănătate publică şi care au o anumită pregătire profesională superioară în medicină şi confirmare în anumite specialităţi medicale.
64. Potrivit regulamentului de organizare şi funcţionare şi structurii organizatorice ale direcţiilor de sănătate publică judeţene şi a municipiului Bucureşti, aprobat prin Ordinul ministrului sănătăţii nr. 1.078/2010 (Regulamentul aprobat prin Ordinul nr. 1.078/2010), direcţiile de sănătate publică judeţene şi a municipiului Bucureşti sunt servicii publice deconcentrate, cu personalitate juridică, subordonate Ministerului Sănătăţii, reprezentând autoritatea de sănătate publică la nivel local, care realizează politicile şi programele naţionale de sănătate, elaborează programe locale, organizează structurile sanitare, evidenţele statistice pe probleme de sănătate, precum şi de planificare şi derulare a investiţiilor finanţate de la bugetul de stat pentru sectorul de sănătate. Aceste autorităţi, prin serviciile de supraveghere medicală, coordonează, organizează, evaluează şi participă la realizarea programelor naţionale de sănătate ce se derulează în teritoriul arondat şi exercită atribuţii specifice de control în sănătatea publică, în domeniile de competenţă, prin personalul împuternicit de Ministerul Sănătăţii.
65. Structura organizatorică a direcţiei de sănătate publică judeţene şi a municipiului Bucureşti cuprinde departamente, servicii, birouri şi compartimente funcţionale, în funcţie de numărul de posturi.
66. Astfel, potrivit structurii sale organizatorice, în cadrul direcţiei de sănătate publică judeţene şi a municipiului Bucureşti funcţionează serviciul de control în sănătate publică ce este condus de un şef serviciu – inspector şef, cu pregătire profesională medic specialist/primar în specialităţile de igienă sau sănătate publică, ce are în responsabilitate şi coordonare activităţile compartimentului pentru inspecţie de mediu, aliment, muncă, colectivităţi de copii şi radiaţii, respectiv compartimentul de control unităţi şi servicii de sănătate din teritoriul administrativ, cu atribuţiile conferite, expres, prin art. 16 din regulamentul aprobat prin Ordinul nr. 1.078/2010.
67. În privinţa personalului direcţiei de sănătate publică judeţene, prin art. 5 alin. (3) din Ordinul nr. 1.078/2010 s-a prevăzut că acesta „este constituit din funcţionari publici, precum şi alte categorii de personal medico-sanitar şi auxiliar sanitar care nu exercită prerogative de putere publică, respectiv personalul departamentului de supraveghere în sănătate publică (serviciile de supraveghere şi control boli transmisibile, evaluarea factorilor de risc din mediul de viaţă şi muncă, evaluarea şi promovarea sănătăţii, respectiv laboratorul de diagnostic şi investigare în sănătate publică) şi personalul compartimentului administrativ şi mentenanţă – care sunt personal contractual”.
68. De asemenea, în conformitate cu alineatul (4) al aceluiaşi articol, „personalul încadrat în serviciul de control în sănătate publică are pregătire profesională superioară în medicină şi confirmare în specialităţile medicale de igienă, medicina muncii, sănătate publică, respectiv asistenţi medicali, cu studii postliceale sau superioare, precum şi alt personal cu studii superioare a cărui pregătire profesională este necesară în desfăşurarea activităţilor de control”.
69. Prin urmare, potrivit dispoziţiilor legale sus-menţionate, în cadrul direcţiilor de sănătate publică îşi desfăşoară activitatea două categorii de personal:
– personal contractual, respectiv personalul departamentului de supraveghere în sănătate publică (serviciile de supraveghere şi control boli transmisibile, evaluarea factorilor de risc din mediul de viaţă şi muncă, evaluarea şi promovarea sănătăţii, respectiv laboratorul de diagnostic şi investigare în sănătate publică) şi personalul compartimentului administrativ şi mentenanţă şi
– funcţionari publici, care exercită prerogative de putere publică, din această ultimă categorie făcând parte şi conducătorul serviciului de control în sănătate publică (şef serviciu – inspector şef).
70. Chiar dacă pentru desfăşurarea activităţilor de control s-a impus, prin dispoziţiile art. 5 alin. (4) din Ordinul nr. 1.078/2010, ca întreg personalul încadrat în serviciul de control în sănătate publică să aibă o anumită pregătire profesională, acest lucru nu imprimă semnificaţia că salarizarea funcţionarilor publici din cadrul acestei structuri a direcţiei de sănătate publică – care exercită prerogative de control şi au pregătirea profesională de medic în specialităţile de igienă, medicina muncii sau sănătate
– ar trebui realizată în conformitate cu grilele aferente activităţii desfăşurate în cadrul familiei ocupaţionale de funcţii bugetare „Sănătate şi asistenţă socială” din Legea-cadru nr. 153/2017, întrucât nu fac parte din categoria „personalului de specialitate din direcţiile de sănătate publică”, prevăzut în pct. 2 nota 1 capitolul I din anexa nr. II din Legea-cadru nr. 153/2017.
71. Pregătirea profesională superioară în medicină şi confirmarea în specialităţile medicale se circumscriu unei condiţii obligatorii pentru încadrarea în funcţii a personalului din cadrul serviciului de control în sănătate publică, condiţie intrinsec legată de competenţele specifice ocupantului postului, deci şi a posturilor ocupate de funcţionarii publici cu atribuţii de control din cadrul direcţiilor de sănătate publică, competenţe care asigură atingerea scopului acestei structuri, relativ la implementarea şi derularea programelor naţionale de sănătate publică.
72. Or, această condiţie de ocupare a funcţiei publice referitoare la nivelul de studii şi specializare medicală este impusă şi în cazul încadrării funcţionarilor publici în funcţia de conducere de şef serviciu control în sănătate publică, condiţie ce este prevăzută în cuprinsul art. 16 din regulamentul aprobat prin Ordinul nr. 1.078/2010, respectiv de a avea pregătire profesională de medic specialist/primar în specialităţile de igienă sau sănătate publică.
73. Prin urmare, pregătirea profesională de medic în specialităţile de igienă, medicina muncii sau sănătate publică reprezintă o condiţie obligatorie pentru ocuparea şi exercitarea funcţiei publice de autoritate, respectiv de şef serviciu în cadrul acestei structuri de control a direcţiei de sănătate publică, şi nu cea de medic. De altfel, condiţia privind nivelul studiilor superioare în medicină şi a confirmării unei anumite specializări medicale a fost evidenţiată şi în cuprinsul sesizării formulate de Curtea de Apel Craiova, care semnala că această condiţie referitoare la pregătirea profesională a fost impusă prin ordinele emise de Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, prin care s-a aprobat organizarea concursurilor pentru funcţia publică de conducere de şef serviciu control în sănătate publică din cadrul direcţiilor de sănătate publică judeţene, funcţie publică de conducere ocupată şi de către contestatori.
74. Având în vedere categoria profesională din care fac parte, chiar dacă potrivit pct. 2 nota 1 capitolul I din anexa nr. II din Legea-cadru nr. 153/2017 „nivelul de salarizare prevăzut pentru unităţi clinice se aplică şi personalului de specialitate din direcţiile de sănătate publică. (…)”, iar potrivit art. 27 alin. (1) din Legea nr. 95/2006 „activitatea de inspecţie sanitară de stat se exercită de către personalul de specialitate împuternicit de instituţiile cu atribuţii în domeniul inspecţiei sanitare de stat, conform normelor generale şi specifice elaborate de către acestea şi aprobate prin ordin al ministrului sănătăţii”, aceste prevederi legale nu vizează personalul care are calitatea de funcţionar public din cadrul serviciului de control în sănătate publică, ci personalul contractual de specialitate medico-sanitar din direcţiile de sănătate publică care nu exercită prerogative de putere publică.
75. Prin urmare, în contextul normativ evocat, funcţionarii publici cu atribuţii de control şi pregătire profesională superioară în medicină din cadrul direcţiilor de sănătate publică, care exercită prerogativele de putere publică, nu pot beneficia de acelaşi nivel de salarizare ca şi personalul de specialitate medico-sanitar din unităţile clinice, stabilit potrivit anexei nr. II din Legea-cadru nr. 153/2017, coordonatele salarizării acestora impunându-se a fi realizate potrivit categoriei profesionale din care fac parte.
76. Relevant este faptul că regimul juridic al funcţionarului public este unul statutar, reglementat prin lege organică, distinct de regimul juridic contractual al raporturilor de muncă al celorlalţi salariaţi (cum ar fi, de pildă, cel al medicilor), întemeiat pe contractul individual de muncă şi reglementat prin Legea nr. 53/2003 – Codul muncii, republicată, cu modificările şi completările ulterioare (Codul muncii).
77. Ceea ce defineşte funcţia publică, potrivit art. 2 alin. (1) din Legea nr. 188/1999, este „ansamblul atribuţiilor şi responsabilităţilor, stabilite în temeiul legii, în scopul realizării prerogativelor de putere publică de către administraţia publică centrală, administraţia publică locală şi autorităţile administrative autonome”. Cum activităţile desfăşurate de funcţionarii publici implică exercitarea prerogativelor de putere publică, rezultă că elementele esenţiale referitoare la naşterea, executarea şi încetarea raporturilor de serviciu ale acestei categorii profesionale se referă, în mod intrinsec, la statutul acestora, reglementat prin normele speciale cuprinse în Legea nr. 188/1999 şi, în completare, prin normele de dreptul muncii, în măsura în care nu contravin legislaţiei specifice funcţiei publice (art. 117 din Legea nr. 188/1999).
78. Dată fiind specificitatea atribuţiilor şi responsabilităţilor stabilite, în temeiul legii, în sarcina funcţionarilor publici, prin dispoziţiile art. 31 alin. (3) din Legea nr. 188/1999 s-a prevăzut că „salarizarea funcţionarilor publici se face în conformitate cu prevederile legii privind stabilirea sistemului unitar de salarizare pentru funcţionarii publici”, dispoziţii care se completează cu cele înscrise în art. 162 alin. (3) din Codul muncii, în conformitate cu care „sistemul de salarizare a personalului din autorităţile şi instituţiile publice finanţate integral sau în majoritate de la bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele locale şi bugetele fondurilor speciale se stabileşte prin lege (…)”.
79. Prin anexa nr. VIII din Legea-cadru nr. 153/2017 a fost reglementată salarizarea familiei ocupaţionale de funcţii bugetare „Administraţie”, prevăzându-se la capitolul I lit. A pct. I şi II salarizarea funcţionarilor publici, context normativ în temeiul căruia stabilirea drepturilor salariale cuvenite personalului cu statut de funcţionar public încadrat în serviciul de control în sănătate publică nu poate fi realizată – în lipsa unei dispoziţii exprese contrare – potrivit dispoziţiilor aplicabile altei familii ocupaţionale din care nu face parte. Or, nota 1 pct. 2 capitolul I din anexa nr. II din Legea-cadru nr. 153/2017, potrivit căreia „nivelul de salarizare prevăzut pentru unităţi clinice se aplică şi personalului de specialitate din direcţiile de sănătate publică(…)” trebuie interpretată coroborat cu dispoziţiile Ordinului nr. 1.078/2010, care nu stabileşte o astfel de excepţie în privinţa salarizării funcţionarilor publici din cadrul serviciului de control în sănătate publică din direcţiile de sănătate publică.
80. Diferenţierea clară între cele două categorii de personal care îşi desfăşoară activitatea în cadrul direcţiilor de sănătate publică judeţene şi a municipiului Bucureşti este dată de atribuţiile exercitate, pe care dispoziţiile legale o subliniază prin trimiterea la prerogativele de putere publică ce sunt exercitate de funcţionarii publici, iar nu de alte categorii de personal medico-sanitar şi auxiliar sanitar (care sunt personal contractual). Faptul că, în privinţa ambelor categorii de personal, dispoziţiile art. 5 alin. (4) din Ordinul nr. 1.078/2010 impun condiţia comună legată de pregătirea profesională în anumite specialităţi medicale, în vederea ocupării posturilor, nu poate crea identitate între categoriile de personal care să aibă drept consecinţă salarizarea funcţionarilor publici în raport cu anexa nr. II – Familia ocupaţională de funcţii bugetare „Sănătate şi asistenţă socială”.
81. De aceea, pregătirea profesională superioară în medicină şi confirmarea în anumite specialităţi medicale impuse funcţionarului public, ce implică în mod necesar exerciţiul prerogativelor de putere publică în serviciul de control în sănătate publică, conform art. 5 alin. (4) din Ordinul nr. 1.078/2010, nu modifică statutul funcţiei publice ocupate la nivelul structurii din direcţiile de sănătate publică, cunoştinţele de specialitate fiind necesare tocmai în vederea exercitării funcţiei ocupate, în conformitate cu atribuţiile şi responsabilităţile cu caracter specific ce rezidă din actul administrativ de numire, din fişa postului, dar şi din activitatea specifică structurii din care face parte funcţionarul public.
82. Ceea ce tind reclamanţii este ca, pe calea unei interpretări a legii, în sensul pe care îl susţin în acţiune, să obţină o modificare, pe cale jurisprudenţială, a dispoziţiilor normative aplicabile situaţiei lor juridice.
83. Stabilirea sistemului de salarizare aferent este însă atributul exclusiv al legiuitorului, singurul în măsură să aprecieze criteriile legale pe baza cărora se fundamentează un anumit sistem de încadrare într-o anumită categorie profesională.
84. Sub acest aspect, se impune a se sublinia că instanţa de contencios constituţional a constatat (spre exemplu, prin Decizia nr. 818 din 3 iulie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 537 din 16 iulie 2008) neconstituţionalitatea unor prevederi susceptibile de a genera depăşirea competenţelor instanţelor judecătoreşti în detrimentul autorităţii legiuitoare.
Această decizie este cuprinsă în Buletinul Jurisprudenței Înaltei Curți de Casație și Justiție – culegere de decizii pe anul 2020.
