Funcţionarul public care, în exercitarea atribuţiilor de serviciu, ia o decizie, indiferent că aceasta reprezintă act administrativ sau operaţiune administrativă prealabilă emiterii unui act administrativ, în condiţiile în care decizia care îi aparţine, în cazul de faţă decizia de a da avizul de legalitate celor două dispoziţii, poate fi influenţată de un interes patrimonial, se regăseşte în situaţie de conflict de interese.
Dispoziţiile reprezintă manifestarea de voinţă a preşedintelui consiliului judeţean, ca emitent al actelor, însă acestea sunt, în egală măsură, acte administrative complexe care cuprind şi avizul de legalitate al secretarului unităţii administrativ-teritoriale, ce fundamentează manifestarea de voinţă a organului administrativ emitent al dispoziţiilor. Avizul de legalitate produce efecte odată cu dispoziţia pe care o avizează, iar participarea intimatului-reclamant, prin avizare, la emiterea actului se încadrează în dispoziţiile art. 79 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003.
Un interes personal de natură patrimonială poate să îmbrace forma unei indemnizaţii, chiar plătite cu titlu de drepturi salariale adiacente celor curente ale funcţionarului public, reţinerea unui caracter relativ derizoriu al acesteia nefiind de natură a conduce la concluzia inexistenţei unui astfel de interes.
I.C.C.J., Secția de contencios administrativ și fiscal, decizia nr. 4941 din 31 octombrie 2023
I. Circumstanţele cauzei
1. Obiectul cererii de chemare în judecată
1.1. Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 9 august 2021, pe rolul Curţii de Apel Alba Iulia, Secţia de contencios administrativ şi fiscal, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, a solicitat anularea raportului de evaluare nr. 34182/G/II/23.07.2021, întocmit de pârâtă.
1.2. La data de 15 decembrie 2021 s-a înregistrat la dosarul cauzei cererea de intervenţie accesorie formulată de intervenientul B. în favoarea pârâtei Agenţia Naţională de Integritate. Cererea de intervenţie accesorie a fost admisă în principiu prin încheierea din 2 februarie 2022.
2. Hotărârea instanţei de fond
Prin sentinţa civilă nr. 42 din 2 martie 2022, Curtea de Apel Alba Iulia, Secţia de contencios administrativ şi fiscal a hotărât următoarele:
(i) a admis acţiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate;
(ii) a anulat raportul de evaluare nr. 34182/G/II/23.07.2021, emis de pârâtă;
(iii) a respins în fond cererea de intervenţie accesorie în interesul pârâtei, formulată de intervenientul accesoriu B.
3. Calea de atac exercitată în cauză
Împotriva sentinţei civile nr. 42 din 2 martie 2022, pronunţată de Curtea de Apel Alba Iulia, Secţia de contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs pârâta Agenţia Naţională de Integritate, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C.proc.civ., solicitând casarea sentinţei atacate şi, în rejudecare, respingerea cererii de chemare în judecată.
În motivarea recursului arată că instanţa a pronunţat hotărârea cu încălcarea şi aplicarea greşită a dispoziţiilor art. 70, art. 71, art. 79 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003, coroborate cu art. 49 din Legea nr. 188/1999, referitoare la regimul juridic al conflictului de interese aplicabil funcţionarilor publici.
Motivarea instanţei potrivit căreia formalităţile prealabile emiterii actului, cum este avizarea, nu se circumscriu participării la luarea deciziei încalcă prevederile legale anterior enunţate.
Textul reglementator al conflictului de interese nu se referă la emiterea de acte administrative, în sensul Legii nr. 554/2004. Astfel, în cauză nu este relevant că cele două dispoziţii fac parte din categoria actelor administrative unilaterale, reflectând voinţa unică a preşedintelui Consiliului Judeţean Hunedoara. Orice act care intră în competenţa unui funcţionar public, chiar şi actele preparatorii care preced şi pregătesc un act administrativ, cum este avizarea, reprezintă participare la luarea unei decizii. Ca atare, este nelegal argumentul instanţei de fond potrivit căruia participarea la luarea unei decizii sau luarea unei decizii înseamnă însăşi exprimarea voinţei autorităţii emitente a actului administrativ, adică a preşedintelui Consiliului Judeţean Hunedoara.
Este evident că, prin acordarea avizului de legalitate, intimatul-reclamant a participat la luarea deciziilor în cele două cazuri, cu încălcarea prevederilor legale referitoare la conflictul de interese.
Instanţa a citat greşit doar teza art. 79 lit. a) din Legea nr. 161/2003 referitoare la rezolvarea unei cereri, luarea unei decizii sau participarea la luarea deciziei. Raportul de evaluare contestat se bazează pe art. 79 lit. c) – funcţionarul public se află în conflict de interese când „interesele sale patrimoniale (…) pot influenţa deciziile pe care trebuie să le ia în exercitarea funcţiei publice”.
În exercitarea funcţiei de secretar general, intimatului-reclamant i-a revenit atribuţia de a aviza pentru legalitate dispoziţiile prin care a fost numit în comisiile de evaluare, existând un interes patrimonial câtă vreme a avizat beneficii materiale proprii.
Avizul de legalitate nu este lipsit de conţinut, respectiv nu este o simplă formalitate, cum îl numeşte instanţa de fond, iar operaţiunea de avizare nu exclude luarea unei decizii, deoarece funcţionarul public parcurge un proces decizional anterior acordării vizei de legalitate.
Pentru existenţa conflictului de interese este suficientă existenţa unui interes personal definit prin posibilitatea de a anticipa că o decizie a autorităţii din care face parte funcţionarul public ar putea prezenta un beneficiu sau un avantaj pentru sine.
Din această perspectivă nu este relevant statutul avizului şi nici faptul că efectele juridice ale celor două acte s-au produs prin semnarea lor de către cel care avea atributul dispoziţiei, şi anume preşedintele Consiliului Judeţean Hunedoara.
Prevederile legale în materia conflictului de interese urmăresc prevenirea situaţiei în care funcţionarii publici, indiferent de poziţia sau rolul pe care îl au în asumarea deciziei publice, şi-ar îndeplini atribuţiile funcţiei cu încălcarea principiilor instituite de legiuitor: imparţialitate, integritate, transparenţă decizională şi supremaţia interesului public.
Instanţa a reţinut inexistenţa unui interes patrimonial cu aplicarea greşită a art. 79 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003, a O.U.G. nr. 189/2008 privind managementul instituţiilor publice de cultură, a art. 7 lit. e) din Legea nr. 153/2017 şi a art. 117 din Legea nr. 215/2001.
Legea nu permite distincţia pe care instanţa de fond a făcut-o, în sensul că interesul patrimonial trebuie să fie unul „ca persoană privată, ca un beneficiu adiacent salariului”.
Împrejurarea că intimatul-reclamant a îndeplinit o sarcină de serviciu, iar indemnizaţia care i-a fost acordată în baza dispoziţiei reprezintă un drept salarial, iar nu un alt interes personal de natură privată, este o distincţie greşită făcută de instanţă în aplicarea legii.
Mai mult, încasarea unei indemnizaţii se circumscrie noţiunii de interes personal patrimonial, având în vedere că prevederile legale aplicabile nu instituiau obligativitatea participării în comisii a secretarului general al judeţului.
Practic, intimatul-reclamant nu a respectat principiile legale instituite pentru prevenirea conflictului de interese, încălcând obligaţia legală de a se abţine de la luarea deciziei.
4. Apărările formulate în cauză
4.1. Prin întâmpinare, intimatul-reclamant A. a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.
În motivare arată că instanţa de fond a stabilit corect că avizarea nu se înscrie în participarea la luarea unei decizii, motiv pentru care nu sunt încălcate prevederile art. 70, art. 71, art. 79 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003.
Avizarea pentru legalitate a dispoziţiilor preşedintelui consiliului judeţean face parte din atribuţiile legale ale secretarului judeţului, iar dispoziţiile sunt manifestări de voinţă ale preşedintelui consiliului judeţean.
În mod corect instanţa de fond a reţinut că, prin avizul său de legalitate, intimatul-reclamant nu a participat la luarea deciziilor transpuse în dispoziţiile preşedintelui Consiliului Judeţean Hunedoara nr. 290 şi 332.
Ţinând seama şi de dispoziţiile art. 16 şi art. 38 din O.U.G. nr. 189/2008, este clar că preşedintele consiliului judeţean este cel care aprobă componenţa comisiilor de evaluare a managementului instituţiilor publice de cultură. Intimatul-reclamant nu are competenţa şi nici posibilitatea să aprobe aceste comisii, neexistând instrumentul de lucru, mecanismul juridic prin care să participe la luarea respectivei decizii.
De asemenea, potrivit art. 5 lit. m) şi n) din O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ, secretarul judeţului nu face parte nici din autoritatea deliberativă şi nici din cea executivă a consiliului judeţean, ci din aparatul de specialitate al acestui consiliu.
Nu există o legătură între avizarea de legalitate, care este atribuţia secretarului şi posibilitatea de a influenţa decizia de emitere a dispoziţiei. Potrivit art. 240 alin. (2) din Codul administrativ, aprecierea necesităţii şi oportunităţii adoptării actelor administrative aparţine exclusiv autorităţii deliberative sau executive şi nu pot face obiectul controlului altor autorităţi.
Avizarea de legalitate a unei dispoziţii a preşedintelui consiliului judeţean reprezintă altă activitate decât participarea la luarea deciziei, în realitate excluzând luarea unei decizii, iar viza de legalitate a intimatului-reclamant nu a influenţat în niciun fel decizia preşedintelui consiliului judeţean de numire a intimatului în comisie.
Verificarea legalităţii se raportează la conformitatea cu legea a actului, pe când oportunitatea de care ţine aprobarea componenţei comisiilor este atributul exclusiv al preşedintelui consiliului judeţean.
Deci, nu există nicio suspiciune referitoare la nerespectarea principiilor corectitudinii, legalităţii şi imparţialităţii.
Cât priveşte interesul patrimonial, instanţa de fond în mod corect şi legal a făcut distincţie între interesul personal la care se referă definiţia conflictului de interese şi interesul de serviciu, concretizat în încasarea salariului. Dreptul la indemnizaţia pentru activitatea depusă în cadrul comisiei este conferit de art. 52 din O.U.G. nr. 189/2002 şi ţine de remunerarea pentru îndeplinirea atribuţiilor de serviciu.
Practic indemnizaţia respectivă reprezintă o componentă a salariului lunar, în conformitate cu art. 7 lit. e) din Legea nr. 153/2017.
Nici activitatea desfăşurată în comisie nu reprezintă luarea unei decizii, rezolvarea unei cereri sau participarea la luarea unei decizii.
Instanţa de fond a folosit un sinonim al termenului patrimonial şi a apreciat corect lipsa acestui interes, raportându-se la cuantumul indemnizaţiei, de 866 lei pentru ambele comisii.
Ca atare, sunt nefondate criticile subscrise art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.
4.2. Intimatul-intervenient B. a depus întâmpinare, prin care a solicitat admiterea recursului declarat de pârâta A.N.I. arătând că în mod greşit instanţa de fond a calificat indemnizaţia încasată de reclamant ca drept salarial, în condiţiile în care respectiva indemnizaţie reprezintă plata pentru prestarea unor servicii şi nu este consecinţa îndeplinirii unei atribuţii de serviciu (neintrând în atribuţiile fişei postului de secretar al judeţului).
II. Soluţia instanţei de recurs
Analizând sentinţa recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârâtă este fondat, pentru următoarele considerente:
Instanţa de fond a admis cererea reclamantului şi a anulat raportul de evaluare nr. 34182/G/II/23.07.2021 emis de Agenţia Naţională de Integritate, reţinând că reclamantul nu s-a aflat în conflict de interese. Existenţa conflictului de interese, arată instanţa de fond, este condiţionată de existenţa unei decizii luate în exercitarea funcţiei publice şi de existenţa interesului personal patrimonial de natură a influenţa decizia care trebuia luată în exercitarea funcţiei publice. Or, în cauză nu este îndeplinită condiţia de participare la luarea unei decizii, având în vedere că cele două dispoziţii, nr. 290/2019 şi nr. 332/2019, reprezintă acte administrative unilaterale ale preşedintelui Consiliului Judeţean Hunedoara, iar avizarea nu se circumscrie noţiunii de participare la luarea deciziei, în sensul art. 79 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 161/2003, aşa cum greşit s-a reţinut în raportul de evaluare al Agenţiei Naţionale de Integritate.
Pe de altă parte, nici condiţia existenţei unui interes personal patrimonial nu este îndeplinită pentru că un astfel de interes priveşte beneficii în afara exercitării atribuţiilor de serviciu şi a încasării salariului sau a altor drepturi salariale.
Instanţa de fond a considerat că lipseşte interesul personal patrimonial şi prin raportare la cuantumul indemnizaţiei încasate de reclamant.
Prin raportul de evaluare al A.N.I. s-a constatat că intimatul-reclamant s-a găsit într-o situaţie de conflict de interese prin participarea la luarea deciziilor privind aprobarea componenţei a două comisii de evaluare anuală a managementului a două teatre, decizii asumate de preşedintele Consiliului Judeţean Hunedoara prin dispoziţiile nr. 290/2019 şi nr. 332/2019. S-a constatat astfel încălcarea de către intimatul-reclamant a dispoziţiilor art. 79 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003, coroborat cu art. 49 din Legea nr. 188/1999, prin avizarea de legalitate a celor două acte.
Înalta Curte constată că sentinţa recurată este pronunţată cu aplicarea greşită a dispoziţiilor art. 70, art. 71 şi art. 79 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003.
Astfel, potrivit art. 70 alin. (1) din lege, prin conflict de interese se înţelege situaţia în care persoana ce exercită o funcţie publică are un interes personal de natură patrimonială, care ar putea influenţa îndeplinirea cu obiectivitate a atribuţiilor care îi revin legii. Potrivit art. 79 alin. (1) lit. c) din lege, funcţionarul public se găseşte într-o situaţie de conflict de interese când interesele sale patrimoniale pot influenţa deciziile pe care trebuie să le ia în exercitarea funcţiei publice.
Raportat la aceste dispoziţii normative, instanţa de fond a reţinut greşit neîndeplinirea condiţiei luării unei decizii în exercitarea funcţiei publice, considerând că avizarea pentru legalitate a celor două dispoziţii ale preşedintelui Consiliului Judeţean Hunedoara (nr. 290/2019 şi nr. 332/2019) este nerelevantă în adoptarea actelor, acestea fiind acte administrative unilaterale ale preşedintelui Consiliului Judeţean Hunedoara.
În interpretarea normelor anterior evocate, Înalta Curte reţine că se găseşte în situaţie de conflict de interese funcţionarul public care, în exercitarea atribuţiilor de serviciu, ia o decizie, indiferent că aceasta reprezintă act administrativ sau operaţiune administrativă prealabilă emiterii unui act administrativ, în condiţiile în care decizia care îi aparţine, în cazul de faţă decizia de a da avizul de legalitate celor două dispoziţii, poate fi influenţată de un interes patrimonial.
Or, în cauză, avizul de legalitate, care intră în sfera atribuţiilor secretarului unităţii administrativ-teritoriale, putea fi influenţat de numirea intimatului-reclamant ca membru în comisiile de evaluare anuală a managementului celor două teatre, numire însoţită de plata unor drepturi băneşti, conform art. 52 din O.U.G. nr. 189/2008.
Intimatul-reclamant arată că avizul de legalitate urmăreşte strict conformitatea cu legea a actului administrativ avizat şi că trebuie făcută distincţie între această componentă de legalitate a actului şi cea de oportunitate, care aparţine exclusiv emitentului dispoziţiilor, preşedintele consiliului judeţean.
De asemenea a arătat intimatul-reclamant, invocând dispoziţii ale Codului administrativ, că nu ar fi putut să influenţeze conţinutul dispoziţiilor, respectiv numirea membrilor comisiilor de evaluare, din poziţia sa de secretar al consiliului judeţean, emitent al avizului de legalitate.
Înalta Curte constată că o distincţie între legalitatea şi oportunitatea actului administrativ nu se impune din perspectiva aplicării cadrului normativ referitor la conflictul de interese şi că nici capacitatea/incapacitatea emitentului avizului de legalitate de a influenţa conţinutul concret al actului administrativ avizat nu este relevantă.
Ceea ce este de reţinut în cauză este că dispoziţiile reprezintă manifestarea de voinţă a preşedintelui consiliului judeţean, ca emitent al actelor, însă acestea reprezintă în egală măsură acte administrative complexe care cuprind şi avizul de legalitate al secretarului unităţii administrativ-teritoriale, care fundamentează manifestarea de voinţă a organului administrativ emitent al dispoziţiilor. Avizul de legalitate produce efecte odată cu dispoziţia pe care o avizează, iar participarea intimatului-reclamant, prin avizare, la emiterea actului se încadrează în dispoziţiile art. 79 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003.
Instanţa de fond a reţinut greşit şi că în sfera intereselor personale de natură patrimonială, în sensul Legii nr. 161/2003, nu ar intra indemnizaţia primită de intimatul-reclamant pentru participarea în comisii, aceasta reprezentând drept salarial, în conformitate cu art. 7 lit. e) din Legea nr. 153/2017.
Având în vedere că numirea intimatului-reclamant în respectivele comisii nu intră în atribuţiile funcţiei publice de secretar al consiliului judeţean, fiind o alegere a emitentului celor două dispoziţii, însoţită de plata unei indemnizaţii pentru activitatea prestată, Înalta Curte constată că instanţa de fond a procedat la o aplicare restrictivă nejustificată a dispoziţiilor art. 70 şi art. 79 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003. Un interes personal de natură patrimonială poate să îmbrace forma unei indemnizaţii, chiar plătite cu titlu de drepturi salariale adiacente celor curente ale funcţionarului public.
A mai reţinut prima instanţă caracterul relativ derizoriu al indemnizaţiei primite, însă acest aspect nu este de natură a conduce la concluzia inexistenţei interesului personal de natură patrimonială, ci, în aplicarea principiului proporţionalităţii, ţine de sfera sancţiunii care ar urma să fie dispusă în baza raportului de evaluare al Agenţiei Naţionale de Integritate, în conformitate cu art. 25 din Legea nr. 176/2010 şi O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ.
Pentru aceste motive, în temeiul art. 496 raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 C.proc.civ., a admis recursul, a casat sentinţa recurată şi, rejudecând, a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, ca neîntemeiată.
Întrucât în cauză instanţa de fond a admis în principiu cererea de intervenţie accesorie în favoarea pârâtei Agenţia Naţională de Integritate, formulată de intervenientul B., reformarea sentinţei urmează a avea loc şi în privinţa soluţiei date pe fond acestei cereri de intervenţie, în conformitate cu art. 67 C.proc.civ., aceasta urmând a fi admisă.
