Decizii ÎCCJ | Sumele destinate plăţii drepturilor salariale, aflate în conturi deschise la Trezorerie şi bănci, nu pot face obiectul executării silite prin poprire

Decizia nr. 1/2020, publicată în M. Of. nr. 184 din 06 martie 2020

Soluția: Admite recursul în interesul legii formulat de procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi, în consecinţă, stabileşte că:

În interpretarea şi aplicarea unitară a dispoziţiilor art. 1 alin. (2) din Ordonanţa Guvernului nr. 22/2002 privind executarea obligaţiilor de plată ale instituţiilor publice, stabilite prin titluri executorii, aprobată cu completări prin Legea nr. 288/2002, cu modificările si completările ulterioare, şi art. 781 alin. (5) lit. c) din Codul de procedură civilă [fost art. 452 alin. (2) lit. c) din Codul de procedură civilă de la 1865], sumele destinate plăţii drepturilor salariale, aflate în conturi deschise la unităţile de trezorerie şi societăţi bancare, nu pot face obiectul executării silite prin poprire.

Considerente:

[…] 85. Examenul de jurisprudenţă relevă că problema de drept care a generat practica judiciară neunitară priveşte modalitatea diferită în care instanţele judecătoreşti au dat eficienţă concursului dintre legea specială (Ordonanţa Guvernului nr. 22/2002) şi legea generală (Codul de procedură civilă).

89. Aşa cum susţine şi autorul sesizării, rezolvarea problemei de drept se va face prin aplicarea conjugată a principiilor potrivit cărora norma specială se aplică cu prioritate faţă de norma generală – specialia generalibus derogant [în conformitate cu art. 15 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 24/2000)], iar norma specială anterioară nu poate fi modificată implicit de o normă generală ulterioară (art. 59 din Legea nr. 24/2000).

90. De asemenea, se constată că art. 1 alin. (2) din Ordonanţa Guvernului nr. 22/2002 a fost introdus prin art. IV pct. 1 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 4/2011 privind stabilirea unor măsuri pentru reorganizarea Autorităţii pentru Valorificarea Activelor Statului şi pentru executarea obligaţiilor de plată ale instituţiilor şi autorităţilor publice stabilite prin titluri executorii, aprobată cu modificări prin Legea nr. 92/2011, iar acesta instituie un regim juridic unitar pentru această categorie de sume, în care se încadrează şi cheltuielile de personal, adică plăţile cu titlu de salarii, care sunt exceptate de la executare, doar în ceea ce priveşte instituţiile publice, regimul juridic al acestor sume fiind acela al unei insesizabilităţi absolute şi nelimitate.

91. La acea dată era în vigoare art. 452 alin. (2) din Codul de procedură civilă de la 1865, cu conţinutul mai sus enunţat.

92. Odată cu intrarea în vigoare a actualului Cod de procedură civilă, la data de 15 februarie 2013, art. 452 din Codul de procedură civilă de la 1865 a fost transpus în art. 780 din noul Cod de procedură civilă, renumerotat ulterior, devenind art. 781, singura modificare faţă de textul anterior vizând durata exceptării de la executare silită prin poprire a sumelor cu destinaţia de salarii, în sensul că acest termen a fost diminuat de la 6 luni, în vechea reglementare, la 3 luni, în noua reglementare.

93. Or, din moment ce, la data intrării în vigoare a alin. (2) al art. 1 din Ordonanţa Guvernului nr. 22/2002, exista deja în Codul de procedură civilă un text general care interzicea executarea silită prin poprire a salariilor, fără distincţie, pentru o perioadă de 6 luni, rezultă că, şi în raport cu noua reglementare (generală), vechea reglementare (specială, aplicabilă însă numai unei categorii speciale de debitori – instituţii şi autorităţi publice) a fost concepută şi a păstrat caracterul de text special derogatoriu de la dreptul comun.

94. De altfel, aşa cum rezultă din Expunerea de motive la Legea nr. 288/2002 prin care a fost aprobată Ordonanţa Guvernului nr. 22/2002, prin adoptarea normei juridice de la art. 1 alin. (2) din Ordonanţa Guvernului nr. 22/2002 s-a urmărit evitarea producerii unor situaţii critice şi perturbări în ceea ce priveşte buna funcţionare a instituţiilor publice, ca efect al popririi sumelor aflate în Trezoreria Statului, destinate îndeplinirii atribuţiilor şi obiectivelor legale pentru care au fost înfiinţate, inclusiv a celor de personal (cu referire şi la regimul special al acestor sume reglementat de Legea nr. 72/1996 privind finanţele publice, cu modificările ulterioare, şi de Legea nr. 189/1998 privind finanţele publice locale, cu modificările şi completările ulterioare), măsura legislativă aleasă fiind derogarea de la textul general al art. 452 din Codul de procedură civilă de la 1865, derogare care s-a menţinut şi după intrarea în vigoare a Codului de procedură civilă actual.

95. Nu se poate susţine că, odată cu intrarea în vigoare a noului Cod de procedură civilă, norma juridică şi-ar fi pierdut această raţiune sau că norma generală, mai nouă, ar fi abrogat implicit norma specială mai veche, întrucât textul cuprins iniţial în art. 780 din noul Cod de procedură civilă (devenit art. 781) nu conţine niciun element substanţial de noutate faţă de vechiul text (art. 452 din Codul de procedură civilă de la 1865), ci doar reduce termenul de 6 luni la 3 luni, astfel încât norma cuprinsă în art. 1 alin. (2) din Ordonanţa Guvernului nr. 22/2002 îşi păstrează pe deplin caracterul special, derogatoriu, precum şi raţiunea şi incidenţa.

96. De asemenea, o atare concluzie rezultă şi din faptul că, deşi prin dispoziţiile art. 83 lit. k) din Legea nr. 76/2012 se prevede că orice alte dispoziţii contrare, chiar dacă sunt cuprinse în legi speciale, se abrogă la data intrării în vigoare a Codului de procedură civilă, dispoziţiile art. 1 alin. (2) din Ordonanţa Guvernului nr. 22/2002 au rămas în vigoare, dat fiind că acestea privesc un domeniu specific de aplicare, destinat executării (benevole şi silite) a titlurilor executorii obţinute împotriva instituţiilor şi autorităţilor publice.

97. Aşadar, Ordonanţa Guvernului nr. 22/2002 consacră, în materia executării creanţelor faţă de instituţiile publice, un regim derogatoriu de la dreptul comun, atât prin aceea că instituie restricţii în urmărirea fondurilor băneşti ale acestora, cât şi pentru că limitează o atare urmărire exclusiv la fondurile băneşti care nu sunt destinate acoperirii cheltuielilor de organizare şi funcţionare şi celor de personal.

98. Aşa cum s-a arătat, excepţia instituită la art. 1 alin. (2) din Ordonanţa Guvernului nr. 22/2002 are ca scop asigurarea posibilităţii de funcţionare a instituţiilor şi autorităţilor publice prin exceptarea de la executare a sumelor necesare organizării şi funcţionării acestora, sume din care fac parte, astfel cum prevede expres textul de lege, salariile destinate personalului angajat, fiind evidentă imposibilitatea absolută de funcţionare a aparatului statal în absenţa personalului angajat.

99. Inserarea adverbului „inclusiv” denotă că aceste cheltuieli sunt considerate de legiuitor ca făcând parte dintre cele destinate organizării şi funcţionării instituţiilor publice şi nu constituie o categorie distinctă de acestea.

100. Aşadar, din moment ce legiuitorul însuşi a înţeles să excepteze absolut şi nelimitat de la executare sumele destinate organizării instituţiilor şi autorităţilor publice şi a prevăzut expres că, din această categorie, fac parte şi salariile personalului angajat, înseamnă că toate aceste cheltuieli trebuie să fie supuse unui regim juridic distinct şi unitar, neexistând nicio raţiune pentru ca, în ceea ce priveşte salariile, să se aplice prevederile de la art. 781 alin. (5) lit. c) din Codul de procedură civilă, iar în ce priveşte celelalte cheltuieli destinate organizării şi funcţionării autorităţilor şi instituţiilor publice să se aplice dispoziţiile art. 1 alin. (2) din Ordonanţa Guvernului nr. 22/2002. Dimpotrivă, textul din Ordonanţa Guvernului nr. 22/2002 este un text special, care se aplică cu prioritate faţă de dreptul comun.

101. Caracterul insesizabil conferit de norma specială se referă atât la executarea de bunăvoie a titlurilor executorii deţinute împotriva instituţiilor publice, cât şi la executarea silită, astfel că nu există distincţii privind regimul juridic sub aspect execuţional.

102. Mai mult, Curtea Constituţională, în jurisprudenţa sa constantă, consacrată în cadrul controlului de constituţionalitate cu privire la dispoziţiile Ordonanţei Guvernului nr. 22/2002, a statuat că dispoziţiile acesteia sunt conforme Constituţiei României.

103. În motivarea soluţiilor adoptate de instanţa de contencios constituţional s-a reţinut, între altele, că prin acest act normativ este protejat atât dreptul de proprietate al instituţiilor publice, cât şi cel al creditorilor acestora2. De asemenea, Curtea Constituţională a mai apreciat că ar fi disproporţionat şi inechitabil a recunoaşte creditorilor instituţiilor publice dreptul de a-şi valorifica împotriva acestora creanţele în condiţiile dreptului comun, cu consecinţa perturbării grave a activităţii care constituie însăşi raţiunea de a fi a unor asemenea instituţii, legiuitorul având îndrituirea consacrată de art. 126 alin. (2) din Constituţia României de a stabili reguli de procedură distincte pentru situaţii speciale.

104. S-a mai apreciat că, deşi Ordonanţa Guvernului nr. 22/2002 instituie anumite limite ale executării, această limitare nu este contrară Legii fundamentale, ci este în concordanţă cu principiile consacrate de aceasta şi nu înfrânge regula accesului liber la justiţie sau dreptul la un proces echitabil. O atare reglementare instituie o măsură de protecţie de interes general, fiind de neconceput ca pe calea executării silite a unui titlu executoriu să se ajungă la lipsirea unei instituţii publice de resursele financiare destinate acoperirii altor cheltuieli decât cele stabilite prin titluri executorii.

105. O asemenea măsură nu este singulară în legislaţia execuţională, legiuitorul reglementând cazuri de insesizabilitate fie totală, fie parţială (de exemplu, art. 71 din Ordonanţa Guvernului nr. 61/2002 privind colectarea creanţelor bugetare, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, şi art. 727-729 din Codul de procedură civilă).

106. În raport cu aceste considerente, nu se poate aprecia că norma derogatorie de la dreptul comun, cuprinsă în art. 1 alin. (2) din Ordonanţa Guvernului nr. 22/2002, ar reprezenta în realitate recunoaşterea unei imunităţi de executare silită a statului sau a autorităţilor acestuia, care ar permite debitorului să se sustragă de la obligaţiile care îi revin, deoarece creditorii beneficiari ai unor titluri executorii contra statului au la dispoziţie pentru executarea silită toate celelalte modalităţi de executare, iar insesizabilitatea reglementată de norma specială este numai parţială, cu privire doar la acele sume cu afectaţiune specială „destinate potrivit bugetului aprobat pentru acoperirea cheltuielilor de organizare şi funcţionare, inclusiv a celor de personal, în scopul îndeplinirii atribuţiilor şi obiectivelor legale, pentru care au fost înfiinţate.”

107. Aceasta nu înseamnă că dreptul de creanţă al beneficiarului titlului executoriu împotriva unei instituţii publice este afectat în substanţa sa, de vreme ce acesta poate proceda la executarea silită a altor sume decât acestea (prin poprire) sau a altor bunuri mobile ori imobile din patrimoniul instituţiei publice debitoare.

108. Având în vedere toate aceste considerente, se constată că nu se poate proceda la executarea silită prin poprire a sumelor destinate plăţii drepturilor salariale, aflate în conturi deschise la unităţile de trezorerie şi societăţi bancare.

Această decizie este cuprinsă în Buletinul Jurisprudenței Înaltei Curți de Casație și Justiție – culegere de decizii pe anul 2020.