Într-un verdict cu impact major asupra transparenței în viața publică, Curtea Constituțională a României (CCR) a admis excepția de neconstituționalitate pentru dispozițiile din Legea nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcțiilor și demnităților publice: art. 3 alin. (2), art. 6 alin. (1) lit. d) și art. 12 alin. (6).
I. Contextul cauzei
Excepția de neconstituționalitate a fost ridicată în dosarul nr. 45/301/2018, aflat pe rolul Tribunalului București, de către Dumitrița Laura Chițan, funcționar public, sancționată de Agenția Națională de Integritate, contravențional, datorită unor pentru presupuse nereguli în completarea declarației de avere iar aceasta pentru că nu ar fi menționat la rubrica desemnată veniturile soțului, invocând imposibilitatea obiectivă (confidențialitate contractuală, refuzul soțului de a furniza date).
Curtea citează apelanta: „În motivarea excepţiei de neconstituţionalitate se critică, în esență, faptul că art.3 alin.(2) din Legea nr.176/2010 întrucât prevederile Legii nr.176/2010 nu îi sunt aplicabile. Menționează, totodată, că anonimizarea veniturilor confidențiale nu este prevăzută de legea precitată. Se susține că prevederile art.3 alin.(2) din Legea nr.176/2010 încalcă dreptul la viață intimă, familială și privată, întrucât în cadrul fiecărei familii
pot exista situații în care membrii acesteia fie nu sunt interesați de venitul exact câștigat de celălalt, fie soțul/soția nu dorește sau nu poate să comunice venitul realizat în anul precedent. Într-o asemenea situație, persoana obligată să dea declarația de avere nu este în măsură, în mod obiectiv, să completeze rubrica referitoare la veniturile soțului/soției, dar trebuie să își asume realitatea celor declarate, inclusiv cu privire la veniturile soțului și să suporte consecințele legii penale. În ceea ce privește art.12 alin.(6) din Legea nr.176/2010, invocând cele reținute de Curtea Constituțională prin Decizia nr.415 din 14 aprilie 2010, autoarea excepției susține că nu este suficientă anonimizarea anumitor date pentru a se oferi garanția respectării dispozițiilor art.26 din Constituție și ale art.8 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale. Aceasta, deoarece declarația de avere conține o serie de informații care nu sunt anonimizate și care pot duce la identificarea cu ușurință, de exemplu, a locului situării bunurilor persoanei care face declarația de avere. Arată, în acest sens, că nici numele soțului și nici al copiilor declarantului nu sunt anonimizate, aspect față de care rezultă o încălcare a normelor constituționale referitoare la dreptul la viață intimă, familială și privată, precum și la dreptul de proprietate. În consecință, susține că prevederile art.12 alin.(6) încalcă art.26 și art.44 din Constituție.
II. Dispozițiile criticate
- Art. 3 alin. (2) – obligația declarantului de a completa pe propria răspundere inclusiv veniturile soțului/soției și ale copiilor aflați în întreținere.
- Art. 6 alin. (1) lit. d) – obligația instituțiilor de a publica declarațiile de avere pe site-ul propriu.
- Art. 12 alin. (6) – obligația ANI ( Agenția Națională de Integritate ) de a publica declarațiile de avere pe site-ul său.
III. Soluția Curții Constituționale
- Cu privire la art. 3 alin. (2):
Constituțional „în măsura în care nu se referă și la drepturile și obligațiile soțului/soției declarantului, precum și ale copiilor majori aflați în întreținerea acestuia”.
Curtea a constatat că obligarea declarantului să răspundă penal sau contravențional pentru date pe care nu le poate obține (ex. soț refuză, confidențialitate contractuală) contravine principiului legalității prevăzut de art. 1 alin. (5) din Constituție.
Răspunderea penală este personală – nu poate fi angajată pentru date ale altor persoane (ex. soț, copil major).
Curtea motiveză în acest sens: „Curtea reține că în cauza de față se critică faptul că textul de lege menționat impune întocmirea declarațiilor de avere pe propria răspundere, deși acestea cuprind, pe lângă drepturile şi obligaţiile declarantului, și pe cele ale soţului/soţiei, precum şi ale copiilor aflaţi în
întreţinere. Față de acest conținut normativ al art.3 alin.(2) din Legea nr.176/2010, Curtea subliniază că, prin ipoteză, declarația pe propria răspundere nu poate să vizeze decât informații referitoare strict la persoana declarantului, pentru care acesta își poate asuma răspunderea, în mod direct și individual.Declarația pe propria răspundere angajează răspunderea penală a declarantului, motiv pentru care aceasta nu poate fi făcută decât în nume propriu, nimeni neputând fi ținut răspunzător din punct de vedere penal pentru fapta altei persoane. De altfel, însăși Legea nr.176/2010 precizează, în art.3 alin.(1), că declaraţiile de avere reprezintă acte personale.”….Ca atare, Curtea reține că instituirea obligației de a declara nu doar drepturile și obligațiile proprii, ci și pe cele ale soțului/soției implică asumarea răspunderii personale a declarantului pentru informații pe care acesta nu le deține/nu le cunoaște în mod direct, ci trebuie să le obțină de la o terță persoană, respectiv soț/soție. În privința declarării drepturilor și obligațiilor copiilor aflați în întreținerea declarantului, potrivit Codului civil, se observă că părinții pot cunoaște personal, în mod direct, întinderea acestora cel mult în cazul copiilor minori, întrucât încheie actele juridice în numele acestora, în calitate de reprezentanți legali, până la împlinirea vârstei de 14 ani, ……Este posibil ca, nefiind în egală măsură responsabilizată prin plasarea sub incidența aceleiași răspunderi penale sau contravenționale, după caz, această persoană (soț, soție sau copil major aflat în întreținere), care este terț față de obligația impusă declarantului, să refuze să le furnizeze, din varii motive, sau chiar să ofere informații eronate, astfel că declarantul va fi în imposibilitate de a furniza datele referitoare la patrimoniul acesteia sau va fi pus în situația de a menționa date incorecte, fără să aibă posibilitatea de a le verifica, pentru a evita sancțiunea penală aplicabilă pentru săvârșirea infracțiunii de fals în declarații sau sancțiunea contravențională, după caz.”
Cităm tot din motivarea Curții paragraful referitor la situațiile când există clauze de confidențialitate legat de divulgarea veniturilor salariale fapt ce face imposibilă declararea acestuia: „Tot astfel, există situații în care veniturile obținute de soț sunt protejate de o clauză de confidențialitate, care se impune și cu privire la declarant, în sensul că acesta din urmă, chiar în calitate de soț, nu va avea dreptul să cunoască aceste venituri, astfel că
survine, într-un astfel de caz, consecutiv, imposibilitatea comunicării acestor date în vederea completării declarației de avere, pentru că venitul confidențial nu va putea fi cunoscut de declarant, în calitate de soț al persoanei care obține veniturile aflate sub protecția confidențialității, aceasta făcând parte dintre modalitățile de evitare a divulgării respectivului venit.”
Curtea reține în Soluție că: că instituirea obligației de a declara nu doar drepturile și obligațiile proprii, ci și pe cele ale soțului/soției implică asumarea răspunderii personale a declarantului pentru informații pe care acesta nu le deține/nu le cunoaște în mod direct, ci trebuie să le obțină de la o terță persoană, respectiv soț/soție. …Este posibil ca, nefiind în egală măsură responsabilizată prin plasarea sub incidența aceleiași răspunderi penale sau contravenționale, după caz, această persoană (soț, soție sau copil major aflat în întreținere), care este terț față de obligația impusă declarantului, să refuze să le furnizeze, din varii motive, sau chiar să ofere informații eronate, astfel că declarantul va fi în imposibilitate de a furniza datele referitoare la patrimoniul acesteia sau va fi pus în situația de a menționa date incorecte, fără să aibă posibilitatea de a le verifica, pentru a evita sancțiunea penală aplicabilă pentru săvârșirea infracțiunii de fals în declarații sau sancțiunea contravențională, după caz. În cazul separației de bunuri (art.360), o astfel de ipoteză poate justifica, în practică, refuzul soțului de a furniza celuilalt soț informații privitoare la bunurile proprii. În plus, de lege lata, veniturile aflate sub clauză de confidențialitate nu sunt protejate prin anonimizare în cazul publicării declarației, neputându-se asigura scopul clauzei de confidențialitate. Astfel de împrejurări, redate exemplificativ, constituie soțului declarantului impedimente în realizarea obligației declarării pe propria răspundere inclusiv a veniturilor/bunurilor
- Cu privire la art. 6 alin. (1) lit. d) și art. 12 alin. (6):
Declarate neconstituționale.
Publicarea online a declarațiilor de avere, chiar cu anonimizări parțiale, nu respectă dreptul la viață privată (art. 26 Constituție), mai ales în localități mici unde identificarea bunurilor este facilă.
Curtea a apreciat că România are un sistem excesiv de intruziv, necomparabil cu celelalte state europene – în multe state declarațiile fie nu sunt publice, fie sunt anonimizate riguros.
Legat de publicarea Declarațiilor de avere Curtea s-a pronunțat astfel și pe următoarele considerente:
„Se impune transmiterea declarațiilor doar către ANI, fără publicare online, deoarece scopul de prevenire a corupției poate fi atins exclusiv prin control instituțional.Prin decizia menționată, Curtea a constatat neconstituționalitatea prevederilor din Legea nr.144/2007 care impuneau obligaţia publicării declaraţiilor de avere, reţinând, în acest sens, că, potrivit art.26 alin.(1) din Constituţie, autorităţile publice trebuie să respecte şi să ocrotească viaţa intimă, familială şi privată. …… Având în vedere aceste considerații, Curtea a constatat că obligaţia prevăzută de lege de a se publica declaraţiile de avere pe paginile de internet ale entităţilor în cadrul cărora profesează persoanele care au obligaţia de a le depune, în conformitate cu prevederile legale, precum şi transmiterea acestora către Agenţia Naţională de Integritate în vederea publicării pe pagina de internet a acesteia nesocotesc dreptul la respectul şi ocrotirea vieţii private, consacrat prin art.26 din Legea fundamentală, precum şi prin art.8 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, prin expunerea nejustificată în mod obiectiv şi raţional, pe pagina de internet, a datelor referitoare la averea persoanelor ce au, potrivit legii, obligaţia de a depune declaraţii de avere.Curtea constată că, în cauza de față, autoarea excepției susține că dispozițiile art.12 alin.(6) din Lega nr.176/2010, potrivit cărora Agenţia Națională de Integritate asigură afişarea declaraţiilor de avere pe pagina sa de internet, cu anonimizarea doar a elementelor mai sus enumerate, mențin caracterul neconstituțional al prevederilor criticate, întrucât nesocotesc, de asemenea, dreptul la viață privată, ca urmare a faptului că permit, totuși, iar identificarea imobilelor, numele soțului și ale copiilor declarantului nu sunt anonimizate.”
Curtea reține că ANI a elaborat un document numit Ghid de completare a declarațiilor de avere dar care nu este un act de executare a legii sau care organizează legea de aceea nu poate introduce prevederi ilegale.
Cităm din motivare: ” Curtea reține că anonimizarea elementelor menționate în textul de lege criticat nu este suficientă pentru asigurarea confidențialității și protecției datelor cu caracter personal și, implicit, pentru protecția vieții private și a demnității umane, ca valoare fundamentală, consacrată și ocrotită la nivel constituțional. Astfel, pe de o parte, nu se poate nega faptul că, nu de puține ori, cunoașterea localității în care sunt situate imobilele permite cu ușurință identificarea imobilelor deținute de declarant și membrii familiei, cu toate că adresa exactă a acestora esteanonimizată, potrivit textului criticat. Este, de exemplu, cazul persoanelor care locuiesc în localități reduse ca dimensiuni, în care comunitățile locale
sunt restrânse, iar informațiile de acest tip sunt de notorietate. Curtea reține că nu numai denumirea străzii și numărul imobilului de pe respectiva stradă sunt date cu caracter personal ce nu pot fi divulgate în mod public prin raportare la patrimoniul personal al declarantului, ci și localitatea în care este situat imobilul este o astfel de dată prin raportare la persoana acestuia. Ca atare, aceste elemente de fapt circumstanțiate la persoana declarantului beneficiază de aceeași formă și grad de protecție din punctul de vedere al art.26 din Constituție. Cu alte cuvinte, adresa imobilului pe care declarantul îl deține, indiferent că este redată sub formă determinată (cu indicarea localității, străzii, numărului,
apartamentului) sau determinabilă (cu indicarea localității), constituie o informație cu caracter personal referitor la conținutul patrimoniului și la modul în care își gestionează, administrează și exercită controlul asupra patrimoniului său. Expunerea publică a unei asemenea informații, impusă prin lege, echivalează cu încălcarea directă și nejustificată a dreptului său la viață privată.”
Legat de faptul că din declarația de avere se pot deduce o multitudine de informații despre o anumită persoana Curtea motivează:
„Ca atare, posibilitatea ca orice persoană să acceseze aspecte detaliate ale situației financiare și materiale ale declarantului și familiei acestuia determină o fragilizare a securității persoanei, dar și a demnității sale, recunoscută în art.1 alin.(3) și (5) din Legea fundamentală, precum și a universului personal ce configurează viața privată și de familie a acestuia, contrar art.26 din Constituție, revelând, prin informațiile furnizate, caracteristici ale persoanei referitoare la obiceiurile de viață, deduse din felul în care utilizează veniturile pe care le obține, modul în care le investește sau le economisește evidențiind fațete deosebit de personale din viața acestuia, care ar trebui să fie protejate din perspectiva datelor cu caracter personal. Cu titlu exemplificativ, Curtea remarcă faptul că, prin accesarea declarației de avere, se poate afla public starea civilă a persoanei (căsătorie/divorț, inclusiv modul în care s-a realizat partajul), regimul matrimonial aplicabil, dacă persoana respectivă are sau nu copii, inițiala
numelui tatălui declarantului ……, numele rudelor de gradul I sau II dacă acestea oferă un cadou/beneficiu „neuzual” (legea ajungând să stabilească, astfel, ceea ce este sau nu uzual în raporturile de familie) sau adresa de domiciliu (referitor la care, deși se declară, legea nu prevede expres obligația anonimizării sale, cu toate că, în practică, se anonimizează această informație). Mai mult, prin elementele sale de conținut, declarația de avere aduce atingere dreptului la viață privată a unor terțe persoane, cărora declarantul este obligat să le devoaleze public numele (exemplificativ se reține:
numele persoanei către care declarantul a înstrăinat bunuri mobile a căror valoare depăşeşte 3.000 de euro fiecare şi bunuri imobile înstrăinate în ultimele 12 luni, numele eventualilor coproprietari ai bunurilor imobile deținute, numele persoanei fizice beneficiare a unui împrumut din partea declarantului sau
numele persoanei fizice care a acordat declarantului un împrumut ……Livrarea unei asemenea cantități excesive și în masă de date cu caracter personal înspațiul public, pe internet, estomparea scopului urmărit inițial prin provocarea unei forme de curiozitate publică și de lecturare a acestor declarații, expunerea declarantului unei atenții publice nerezonabilprecum și stocarea datelor și declarațiilor de avere pe un interval de timp extensiv pe internet demonstrează cu prisosință că echilibrul care trebuie să caracterizeze relația dintre cele două drepturi fundamentale antereferite este afectat. În aceste condiții, Curtea apreciază că dispozițiile criticate nu asigură un just echilibru între cele două drepturi fundamentale aflate în concurență. Astfel, nevoia de informare a publicului și necesitatea controlului averilor nu pot conduce la o ingerință disproporționată în viața privată a persoanelor asupra cărora poartă obligația de declarare a averilor, în contextul mai sus arătat fiind justificat să primeze obligația constituțională a autorităților statale de a nu aduce atingere vieții private.
IV. Considerente doctrinare și jurisprudențiale invocate
Deciziile anterioare ale CCR (ex. Decizia nr. 415/2010 și Decizia nr. 1018/2010).
Jurisprudența CEDO și CJUE: accesul public nelimitat la date personale din declarațiile de avere încalcă dreptul la viață privată (ex. cauzele L.B. v. Ungaria, Khadija Ismayilova v. Azerbaidjan, CJUE – C-184/20).
Studii comparative UE: doar o minoritate a statelor UE publică declarații de avere în mod integral. Astfel, Curtea reține că: „de exemplu, în Belgia – declarația de avere se păstrează în plic închis; în Franța – declarația de avere este nepublică, cu excepția celei a membrilor Guvernului, a senatorilor, a deputaților, a membrilor Parlamentului European, a membrilor Colegiului Înaltei Autorități pentru Transparența Vieții Publice, a președintelui Republicii, a candidaților la funcția de președinte; în Germania – nu există obligația funcționarilor publici de a-și declara averea; în Portugalia – declarația de avere poate fi consultată în mod liber de orice cetățean; în Slovenia – declarația de avere este disponibilă public în partea referitoare la veniturile și bunurile obținute în perioada ocupării unei funcții publice sau a desfășurării unei activități și în termen de un an de la încetarea funcției sau activității.”
Curtea invocă și reglementări aflate în vigoare în Italia precum și o Hotărâre a CEDO în acest domeniu: „Prin Decizia nr.20 din 23 ianuarie 2019, Curtea
Constituțională a Italiei a remarcat că problema constă în echilibrarea a două drepturi: dreptul la confidențialitatea datelor cu caracter personal, înțeles ca dreptul de a controla răspândirea informațiilor despre sine, și dreptul cetățenilor de a avea liber acces la datele și informațiile deținute de către autoritățile publice, în contextul digitalizării, care sporește atât amenințările la adresa securității personale, cât și capacitatea de a oferi acces și de a circula informațiiDe asemenea, Curtea Constituțională a Italiei a apreciat că nu poate fi acordată o prioritate automată obiectivului de transparență față de dreptul la protecția datelor cu caracter personal.
Datele referitoare la venituri și avere, altele decât remunerația și plata aferente sarcinilor lor de serviciu,nu sunt neapărat legate direct de îndeplinirea rolului care le este încredințat acestor persoane.Mai degrabă, aceste forme de dezvăluire riscă să permită găsirea „aleatorie” a datelor cu caracter personal, promovând, în plus, forme de cercetare care sunt inspirate exclusiv de nevoia de a satisface simpla curiozitate a celui care le accesează. De asemenea, în Hotărârea din 8 noiembrie 2016, pronunțată în Cauza Magyar împotriva Ungariei, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a observat că interesul care stă la baza accesului la date cu caracter personal în scopuri de interes public „nu poate fi redus la setea publiculuide informare despre viața privată a altora sau la dorința unui public de senzaționalism sau chiar voyeurism”, paragraful 162).
V. Efecte și concluzii
Decizia nu are efect retroactiv – nu afectează declarațiile deja publicate.
Legiuitorul trebuie să intervină pentru a reglementa o nouă modalitate de gestionare a declarațiilor de avere, adaptată la standardele constituționale și europene.Organizațiile civice anticorupție și presa de investigație au criticat decizia, susținând că se restrânge nejustificat dreptul cetățenilor de a controla onestitatea aleșilor și a funcționarilor.
În schimb, Curtea reafirmă că transparența nu trebuie să anuleze drepturile fundamentale și că România trebuie să respecte standardele europene de protecție a datelor personale.ecizia Curții Constituționale schimbă radical paradigma transparenței în sectorul public:
Curtea solicită Parlamentului să regândească mecanismul de publicitate, astfel încât să se asigure o protecție reală a vieții private și o limitare a riscurilor legate de utilizarea abuzivă a datelor (inclusiv prin instrumente de analiză automatizată).
Declarațiile de avere nu vor mai fi publice, ci rămân în competența exclusivă a ANI pentru control și verificare.
Obligația de a declara veniturile rudelor nu mai este sancționabilă penal, recunoscându-se limitele accesului real la aceste informații.
