Titlul problemei de drept: valoarea juridică a unui act administrativ normativ în vigoare, despre care se afirmă că ar conţine prevederi contrare unor acte normative cu forţă juridică superioară, în ipoteza în care prin acţiunea în contencios administrativ se solicită numai anularea unui act administrativ individual fără a fi atacat şi actul administrativ normativ, acţiunea fiind întemeiată pe actul normativ cu forţă juridică superioară (Curtea de Apel Oradea).
- Materie: contencios administrativ şi fiscal
- Subcategorie: contencios adiministrativ
- Obiect în Ecris: 4850, anulare act administrativ
- Actul normativ incident: art. 4 alin. (4) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004
- Cuvinte-cheie: act administrativ normativ, principiul ierarhiei și forței juridice a actelor normative
1.1 Practica judiciară
În cadrul unor litigii având ca obiect anularea unor decizii de impunere emise în baza unui regulament prin care se stabileau reguli cu privire la impozitul pe clădiri, regulament care nu a fost atacat cu acţiune în anulare, s-a pus problema forţei juridice a acestuia din urmă în ipoteza în care s-a constatat că are dispoziţii care contravin unei hotărâri de guvern, act administrativ cu forţă juridică superioară.
Într-o primă opinie, s-a considerat că instanţa de contencios administrativ învestită cu soluţionarea unei acţiuni în anularea unui act administrativ individual poate aprecia asupra legalităţii actelor administrative normative în baza căruia a fost emis şi poate să constate nelegalitatea acestora ca urmare a încălcării unui act administrativ normativ de forţă juridică superioară chiar şi în lipsa unei sesizări privind anularea actului administrativ normativ de forţă juridică inferioară ţinând seama de dispoziţiile art. 81 alin. (2) din Legea nr. 24/2000 care statuează că reglementările cuprinse în hotărârile consiliilor locale nu pot contraveni Constituţiei României şi reglementărilor din actele normative de nivel superior.
În sensul acestei opinii sunt sentinţa nr. 1918/24.10.2016 a Tribunalului Bihor pronunţată în dosar nr. 1689/111/2016 şi sentinţa civilă nr. 2128/17.11.2016 pronunţată de Tribunalul Bihor în dosar nr. 2328/111/2016.
Într-o altă opinie se consideră că atâta timp cât actul administrativ individual a fost emis în temeiul unor acte administrative normative care sunt în vigoare şi îşi produc efectele juridice, actele administrative individuale sunt legale, neputându-se înlătura aplicarea actelor administrative normative atât timp cât acestea nu au fost anulate.
Practică judiciară în acest sens: decizia nr. 1349/CA/09.06.2017 pronunţată de Curtea de Apel Oradea în dosarul nr. 2328/111/2016 şi decizia nr. 429/CA/24.02.2017 pronunţată de Curtea de Apel Oradea în dosarul nr. 1689/111/2016.
Cu ocazia întâlnirii trimestriale a judecătorilor din cadrul Curţii de Apel Oradea şi a instanţelor din circumscripţia acesteia nu s-a reuşit conturarea unei opinii majoritare asupra problemei puse în discuţie, motiv pentru care se apreciază oportună discutarea temei în cadrul întâlnirii președinților secțiilor Înaltei Curți de Casație și Justiție și a curților de apel dedicată identificării și dezbaterii aspectelor de practică judiciară neunitară.
1.2 Opinia referentului
Nu a fost precizată.
1.3 Opinia formatorului INM
Deşi contextul în care a fost ridicată este unul fiscal, se observă că problema ţine de interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 4 alin. (4) din Legea contenciosului administrativ şi de soluţiile care se pot dispune în situaţia în care părţile sau chiar instanţa din oficiu invocă un conflict între un act administrativ cu caracter normativ şi acte normative superioare în ierarhie (sau, ceea ce este acelaşi lucru, părţile îşi întemeiază acţiunea pe actul normativ superior în ierarhie şi cer instanţei să lipsească de efecte actul administrativ cu caracter normativ inferior care le este defavorabil, în temeiul principiului ierarhiei actelor normative, a principiului legalităţii sau a altor principii sau dispoziţii legale).
Considerăm corectă cea de-a doua opinie, din enumerarea de la pct. 1.1.
Într-adevăr, după modificările succesive aduse art. 4 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 prin Legea nr. 262/2007 şi, în special, prin art. 54 pct. 1 din Legea nr. 76/2012 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, intenţia legiuitorului a devenit extrem de clară, astfel încât, în prezent, singura modalitate de control al actelor administrative cu caracter normativ este acţiunea în anulare.
Potrivit art. 4 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, [a]ctele administrative cu caracter normativ nu pot forma obiect al excepţiei de nelegalitate. Controlul judecătoresc al actelor administrative 5 cu caracter normativ se exercită de către instanţa de contencios administrativ în cadrul acţiunii în anulare, în condiţiile prevăzute de prezenta lege.
Înlăturarea aplicării unor dispoziţii cuprinse în acte administrative cu caracter normativ în temeiul principiului ierarhiei actelor normative, consacrat de dispoziţiile art. 4 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, al art. 81 alin. (2) din aceiaşi lege, al principiului legalităţii reglementat de art. 1 alin. (5) din Constituţie sau al altor texte de lege ar reprezenta, în acelaşi timp, o lipsire de efecte a dispoziţiilor art. 4 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 şi ar putea conduce la un conflict constituţional, nedorit, între puterea judecătorească, pe de o parte, şi cea legislativă şi executivă, pe de alta.
Considerăm că principiul ierarhiei actelor normative şi principiul legalităţii sunt în continuare protejate de acţiunea în anularea actelor administrative cu caracter normativ (cele cu caracter individual putând face, în continuare, obiectul excepţiei de nelegalitate), acţiune care stă la îndemâna părţilor, iar judecătorul poate asigura această protecţie prin exercitarea rolului conferit de art. 22 din noul Cod de procedură civilă (sau de art. 129 din vechiul Cod de procedură civilă), punând în discuţia părţilor posibilul conflict între lege şi actul administrativ cu caracter normativ (sau între două acte administrative cu caracter normativ de rang diferit), iar în cazul în care acţiunea este exercitată, poate suspenda judecata în temeiul art. 413 alin. (1) pct. 1 din noul Cod de procedură civilă [sau art. 244 alin. (1) pct. 1 din vechiul Cod].
Pentru aceste considerente, propunem următoarea soluţie:
Instanţele judecătoreşti nu pot lipsi de efecte juridice acte administrative cu caracter normativ în situaţia în care părţile nu au exercitat acţiunea în anularea actului iar actul nu a fost anulat prin hotărâre judecătorească definitivă.
1.4. Punctul de vedere al Secției de contencios administrativ și fiscal a ÎCCJ
Problema comportă o serie de nuanțări, care nu permit emiterea unei opinii cu caracter general.
1.5. Opinii exprimate de participanții la întâlnire
În cadrul dezbaterilor s-au exprimat 8 voturi pentru opinia exprimată de formatorul INM, 6 voturi împotrivă și o abținere.
Participanții care și-au exprimat votul pentru opinia formatorului INM au semnalat necesitatea includerii în cuprinsul opiniei a mențiunii din considerente, legată de rolul activ al judecătorului, respectiv: judecătorul poate asigura protecţia principiilor ierarhiei actelor normative şi a legalităţii prin exercitarea rolului conferit de art. 22 din noul Cod de procedură civilă (sau de art. 129 din vechiul Cod de procedură civilă), punând în discuţia părţilor (doar în fața instanței de fond) posibilul conflict între lege şi actul administrativ cu caracter normativ (sau între două acte administrative cu caracter normativ de rang diferit).
În consecință, dezlegarea dată problemei de drept este următoarea:
Instanţele judecătoreşti nu pot lipsi de efecte juridice acte administrative cu caracter normativ în situaţia în care părţile nu au exercitat acţiunea în anularea actului iar actul nu a fost anulat prin hotărâre judecătorească definitivă.
Instanţele asigură protecţia principiului ierarhiei actelor normative şi a principiului legalităţii prevăzute de art. 4 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative şi de art. 1 alin. 5 din Constituţie, în condiţiile art. 22 din noul Cod de procedură civilă (art. 129 din vechiul Cod de procedură civilă) şi art. 413 alin. 1 pct. 1 din noul Cod de procedură civilă (art. 244 alin. 1 pct. 1 din vechiul Cod de procedură civilă).
Această temă de drept a fost discutată în perioada 17-18 octombrie 2019, la Curtea de Apel Craiova, cu ocazia întâ̂lnirii președinților secțiilor de contencios administrativ și fiscal ale Înaltei Curți de Casație și Justiție și curților de apel, dedicată aspectelor de practică neunitară în materia dreptului administrativ și financiar-fiscal.
