Titlul problemei de drept: Contestație împotriva deciziei de invalidare a propunerii de acordare a măsurilor compensatorii, emisă de Comisia Națională pentru Compensarea Imobilelor, cu motivarea că imobilul poate fi restituit în natură. Existența unei rezerve de teren retrocedabil la nivelul unității administrativ-teritoriale. Soluția instanței.
- Materia: civil
- Subcategoria: drepturi de proprietate și alte drepturi reale
- Obiect ECRIS: Lege nr. 165/2013
- Acte normative incidente: art. 1 alin. (1), art. 2 alin. (1) lit. a), art. 3 alin. (1) pct. 6, art. 10, art. 12 alin. (1) și (3), art. 16 alin. (1), art. 21 alin. (1) – (5), art. 35 alin. (1), (2), (3), art. 42 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 165/2013 privind măsurile pentru finalizarea procesului de restituire, în natură sau prin echivalent, a imobilelor preluate în mod abuziv în perioada regimului comunist în România, cu modificările şi completările ulterioare;.
- Cuvinte cheie: rezervă de teren retrocedabil, decizie de invalidare.
Opinia Institutului Național al Magistraturii:
Potrivit art. 1 alin. (1) din Legea nr. 165/2013, imobilele preluate în mod abuziv în perioada regimului comunist se restituie în natură.
În conformitate cu art. 2 alin. (1) lit. a) din acest act normativ unul dintre principiile care stau la baza acordării măsurilor prevăzute de prezenta lege este principiul prevalenței restituirii în natură.
Art. 3 alin. (1) pct. 6 din lege definește noțiunea de restituire în natură drept restituirea imobilului preluat în mod abuziv; în ceea ce privește terenurile, reconstituirea dreptului de proprietate se face pe vechiul amplasament sau pe un alt amplasament.
În conformitate cu art. 10 din lege, până la data de 15 aprilie 2018, Agenţia Naţională de Cadastru şi Publicitate Imobiliară va întocmi, pentru fiecare unitate administrativ-teritorială, situaţia comparativă a cererilor şi disponibilului de teren, ulterior finalizării situaţiilor prevăzute la art. 6 alin. (2); după finalizare, situaţia se comunică Autorităţii Naţionale pentru Restituirea Proprietăţilor şi Agenţiei Domeniilor Statului.
Art. 12 alin. (1) şi (3) din lege prevede că, în situaţia în care restituirea terenurilor agricole pe vechile amplasamente nu este posibilă, după validarea întinderii dreptului lor de proprietate de către comisiile judeţene de fond funciar sau, după caz, de către Comisia de Fond Funciar a Municipiului Bucureşti, fostului proprietar sau moştenitorilor acestuia li se atribuie un teren pe un alt amplasament, în următoarea ordine:
a) pe terenurile din rezerva comisiei locale de fond funciar;
b) pe terenurile proprietate publică, trecute, în condiţiile legii, în proprietatea privată a statului, sau pe terenurile proprietate privată a statului, care au fost administrate pe raza unităţii administrativ-teritoriale de institute, de staţiuni de cercetare ori de alte instituţii publice;
c) pe terenurile proprietate publică, trecute, în condiţiile legii, în proprietatea privată a statului, sau pe terenurile proprietate privată a statului, care au fost administrate de institute, de staţiuni de cercetare ori de instituţii publice pe raza localităţilor învecinate, aflate în acelaşi judeţ;
d) pe terenurile ocupate de izlazuri.
Atribuirea terenurilor de către comisia locală se face în ordinea de înregistrare a cererilor iniţiale de restituire, cu respectarea strictă a ordinii categoriilor de teren prevăzute la alin. (1). Fostul proprietar sau moştenitorii acestuia pot refuza terenul din rezerva comisiei locale de fond funciar sau din izlazul comunal, propus în vederea restituirii.
Potrivit art. 16 alin. (1) din lege, cererile de restituire care nu pot fi soluționate prin restituire în natură la nivelul entităților învestite de lege se soluționează prin acordarea de măsuri compensatorii sub formă de puncte, care se determină potrivit art. 21 alin. (6) și (7).
Art. 21 alin. (1)-(5) din lege prevede că, în vederea acordării de măsuri compensatorii pentru imobilele care nu pot fi restituite în natură, entităţile învestite de lege transmit Secretariatului Comisiei Naţionale deciziile care conţin propunerea de acordare de măsuri compensatorii, întreaga documentaţie care a stat la baza emiterii acestora şi documentele care atestă situaţia juridică a imobilului obiect al restituirii la momentul emiterii deciziei, inclusiv orice înscrisuri cu privire la construcţii demolate. Deciziile entităţilor învestite de lege vor fi însoţite de înscrisuri care atestă imposibilitatea atribuirii în compensare totală sau parţială a unor alte imobile/bunuri/servicii disponibile deţinute de entitatea învestită de lege. Comisiile judeţene de fond funciar şi Comisia de Fond Funciar a Municipiului Bucureşti pot propune Comisiei Naţionale soluţionarea cererilor de retrocedare prin acordare de măsuri compensatorii potrivit prezentei legi numai după epuizarea suprafeţelor de teren agricol afectate restituirii în natură, identificate la nivel local. Secretariatul Comisiei Naţionale, în baza documentelor transmise, procedează la verificarea dosarelor din punctul de vedere al existenţei dreptului persoanei care se consideră îndreptăţită la măsuri reparatorii. Pentru clarificarea aspectelor din dosar, Secretariatul Comisiei Naţionale poate solicita documente în completare entităţilor învestite de lege, titularilor dosarelor şi oricăror altor instituţii care ar putea deţine documente relevante.
În conformitate cu art. 35 alin. (1), (2), (3) din lege, deciziile emise cu respectarea prevederilor art. 33 şi 34 pot fi atacate de persoana care se consideră îndreptăţită la secţia civilă a tribunalului în a cărui circumscripţie se află imobilul, în termen de 30 de zile de la data comunicării. În cazul în care entitatea învestită de lege nu emite decizia în termenele prevăzute la art. 33 şi 34, persoana care se consideră îndreptăţită se poate adresa instanţei judecătoreşti prevăzute la alin. (1) în termen de 6 luni de la expirarea termenelor prevăzute de lege pentru soluţionarea cererilor. În cazurile prevăzute la alin. (1) şi (2), instanţa judecătorească se pronunţă asupra existenţei şi întinderii dreptului de proprietate şi dispune restituirea în natură sau, după caz, acordarea de măsuri reparatorii în condiţiile prezentei legi.
Art. 42 alin. (1) şi (2) din lege prevede că persoanele îndreptăţite pot opta pentru returnarea dosarelor înregistrate la Secretariatul Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor către comisiile locale de fond funciar în vederea restituirii în natură a terenurilor, în termen de 60 de zile de la data intrării în vigoare a prezentei legi. În termenul prevăzut la alin. (1), pot opta pentru returnarea dosarelor la comisiile locale de fond funciar şi persoanele care nu au valorificat titlurile de despăgubire emise de Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor.
Prin Decizia nr. 34/24 iunie 2019, Înalta Curte de Casație și Justiție – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 768 din 23/09/2019, a fost respinsă, ca inadmisibilă, sesizarea formulată de Curtea de Apel Bucureşti – Secţia a III-a civilă şi pentru cauze cu minori şi familie, în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea următoarelor chestiuni de drept:
„Prevederile art. 21 din Legea nr. 165/2013 privind măsurile pentru finalizarea procesului de restituire, în natură sau prin echivalent, a imobilelor preluate în mod abuziv în perioada regimului comunist în România, cu modificările şi completările ulterioare, se interpretează în sensul recunoaşterii competenţei Comisiei Naţionale pentru Compensarea Imobilelor de a verifica şi legalitatea respingerii cererii de restituire în natură ori în sensul limitării acestei competenţe la verificările strict prevăzute de alin. (5) al acestui articol, respectiv existenţa dreptului persoanei care se consideră îndreptăţită la măsuri reparatorii; în cazul în care art. 21 din Legea nr. 165/2013 recunoaşte competenţa Comisiei Naţionale pentru Compensarea Imobilelor de a verifica şi legalitatea respingerii cererii de restituire în natură, într-o contestaţie împotriva deciziei de invalidare emise de Comisia Naţională pentru Compensarea Imobilelor în urma acestei verificări, în care se constată că este posibilă restituirea în natură, prevederile art. 35 alin. (3) din Legea nr. 165/2013 se interpretează în sensul că instanţa judecătorească dispune această măsură (restituirea în natură), fără a depăşi competenţele etapei de analiză ce se desfăşoară în procedura de validare/invalidare, ori că obligă Comisia Naţională pentru Compensarea Imobilelor să trimită dosarul unităţii deţinătoare a imobilului, pentru emiterea de către aceasta a actului de restituire.”
Instanța supremă a respins această sesizare, cu motivarea că, în esență, chestiunile de drept ce se solicită a fi dezlegate nu prezintă gradul de dificultate necesar pentru a face obiectul pronunțării unei hotărâri prealabile, aspect ce reprezintă o cerință subsumată scopului acestui mecanism de asigurare a unei practici judiciare unitare, arătând, în esență, următoarele:
„Referitor la prima chestiune de drept [prevederile art. 21 din Legea nr. 165/2013 se interpretează în sensul recunoașterii competenței Comisiei Naționale pentru Compensarea Imobilelor de a verifica și legalitatea respingerii cererii de restituire în natură ori în sensul limitării acestei competențe la verificările strict prevăzute de alin. (5) al acestui articol, respectiv existența dreptului persoanei care se consideră îndreptățită la măsuri reparatorii], rezolvarea acesteia se poate deduce cu ușurință din interpretarea coroborată a prevederilor legale incidente.
Astfel, de esența reglementării Legii nr. 165/2013 este faptul că trebuie să se recurgă la acordarea măsurilor compensatorii doar în cazul imposibilității soluționării notificării prin restituire în natură, fapt ce rezultă din prevederile exprese ale art. 16, dar și ale art. 21 alin. (1) și (4) din lege. În același sens, paragrafele 36 și 37 din Decizia Înaltei Curți de Casație și Justiție – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept nr. 80 din 12 noiembrie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1080 din 20 decembrie 2018.
Potrivit art. 16 din lege, cererile de restituire care nu pot fi soluționate prin restituire în natură la nivelul entităților învestite de lege se soluționează prin acordarea de măsuri compensatorii sub formă de puncte, care se determină potrivit art. 21 alin. (6) și (7).
În conformitate cu art. 21 alin. (1) din lege, în vederea acordării de măsuri compensatorii pentru imobilele care nu pot fi restituite în natură, entitățile învestite de lege transmit Secretariatului Comisiei Naționale deciziile care conțin propunerea de acordare de măsuri compensatorii, întreaga documentație care a stat la baza emiterii acestora și documentele care atestă situația juridică a imobilului obiect al restituirii la momentul emiterii deciziei, inclusiv orice înscrisuri cu privire la construcții demolate. (…). Alin. (4) al aceluiași articol prevede că, comisiile județene de fond funciar și Comisia de Fond Funciar a Municipiului București pot propune Comisiei Naționale soluționarea cererilor de retrocedare prin acordare de măsuri compensatorii potrivit prezentei legi numai după epuizarea suprafețelor de teren agricol afectate restituirii în natură, identificate la nivel local.
Faptul că art. 21 alin. (5) din Legea nr. 165/2013 prevede că „Secretariatul Comisiei Naționale, în baza documentelor transmise, procedează la verificarea dosarelor din punctul de vedere al existenței dreptului persoanei care se consideră îndreptățită la măsuri reparatorii (…)“ nu înseamnă că acesta nu ar avea posibilitatea verificării îndeplinirii condiției prealabile a sesizării sale, impusă în mod expres de lege, anume cea a imposibilității soluționării notificării prin restituire în natură.
Așa cum a reținut chiar instanța de trimitere, potrivit art. 17 alin. (5) din Legea nr. 165/2013, Secretariatul Comisiei Naționale pentru Compensarea Imobilelor preia toate atribuțiile, drepturile și obligațiile Secretariatului Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor și se asigură de către Autoritatea Națională pentru Restituirea Proprietăților, iar prin dispozițiile art. 21 din Titlul VII al Legii nr. 247/2005, neabrogate, acesta avea posibilitatea verificării dacă imobilul este restituibil sau nu în natură.
Mai mult, prin mai multe decizii ale Curții Constituționale care au privit articole ale Legii nr. 165/2013 s-a reținut că „invalidarea deciziilor emise de entitățile învestite de lege care conțin propunerea de acordare de măsuri compensatorii poate fi rezultatul constatării că imobilul poate fi restituit în natură, modalitate care prevalează asupra restituirii în echivalent, în concepția Legii nr. 165/2013, conform principiului enunțat în art. 2 lit. a) din aceasta. Invalidarea poate fi, de asemenea, consecința constatării că solicitantul nu este titularul dreptului de proprietate privată asupra imobilului revendicat“. (Decizia nr. 10 din 17 ianuarie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 329 din 8 mai 2017, paragraful 24; Decizia nr. 269 din 7 mai 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 513 din 9 iulie 2014, paragraful 47).
În ceea ce privește a doua chestiune de drept [prevederile art. 35 alin. (3) din Legea nr. 165/2013 se interpretează în sensul că instanța judecătorească dispune această măsură (restituirea în natură), fără a depăși competențele etapei de analiză ce se desfășoară în procedura de validare/invalidare, ori că obligă Comisia Națională pentru Compensarea Imobilelor să trimită dosarul unității deținătoare a imobilului, pentru emiterea de către aceasta a actului de restituire], prevederile art. 35 alin. (3) din Legea nr. 165/2013 sunt inechivoce. Astfel, potrivit acestor dispoziții, în cazurile prevăzute la alin. (1) și (2), instanța judecătorească se pronunță asupra existenței și întinderii dreptului de proprietate și dispune restituirea în natură sau, după caz, acordarea de măsuri reparatorii în condițiile prezentei legi.
Or, alin. (1) al art. 35 din Legea nr. 165/2013 reglementează posibilitatea atacării la tribunal a deciziilor emise în temeiul prevederilor art. 33 (decizii emise de entitățile învestite cu soluționarea cererilor formulate în temeiul Legii nr. 10/2001 de admitere sau de respingere a cererilor) și art. 34 (decizii emise de Comisia Națională pentru Compensarea Imobilelor), iar alin. (2) al art. 35 stabilește posibilitatea sesizării tribunalului în cazul în care entitatea învestită de lege nu emite decizia în termenele prevăzute la art. 33 și 34.
Atât timp cât legea prevede atribuția instanței de a se pronunța în sensul menționat expres la art. 35 alin. (3) din Legea nr. 165/2013, când notificarea nu a fost soluționată în termenele prevăzute de lege, cu atât mai mult se justifică această reglementare în cazul în care aceste entități au soluționat cererea, dar într-un mod care nu corespunde dispozițiilor legale aplicabile.”
În consecință, luând în considerare motivarea instanței supreme coroborată cu textele legale incidente rezultă că decizia entității învestite prin lege conținând propunerea de acordare a măsurilor compensatorii poate fi invalidată de către Comisia Națională pentru Compensarea Imobilelor în ipoteza în care, atât la momentul emiterii deciziei analizate, cât și la cel al soluționării propunerii, se face dovada existenței posibilității restituirii în natură.
În același context, Curtea Constituţională a reţinut, prin Decizia nr. 269/07.05.2014, publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 513 din 9 iulie 2014, că nu este de natură să aducă atingere certitudinii raporturilor juridice, întrucât nu determină o destabilizare a acestora, ci oferă un control suplimentar pentru asigurarea legalităţii dreptului recunoscut, ce comportă o serie de justificări. Astfel, invalidarea deciziilor emise de entităţile învestite de lege care conţin propunerea de acordare de măsuri compensatorii poate fi rezultatul constatării că imobilul poate fi restituit în natură, modalitate care prevalează asupra restituirii în echivalent, în concepţia Legii nr. 165/2013, conform principiului enunţat în art. 2 lit. a) din aceasta.
Instanța învestită cu soluționarea contestației împotriva deciziei de invalidare va verifica dacă la momentul emiterii deciziei entității învestite prin lege, la cel al soluționării propunerii de către Comisia Națională pentru Compensarea Imobilelor, dar și la cel al judecării contestației, există posibilitatea restituirii în natură, iar, în caz afirmativ, va respinge contestația. În schimb, dacă la vreunul dintre momentele specificate anterior, nu exista rezervă disponibilă, instanța va admite contestația și va anula decizia de invalidare, hotărârea sa urmând să țină loc de decizie de compensare.
Această ultimă soluție decurge din faptul că nu poate fi opusă persoanei îndreptățite situaţia incertă a suprafeţelor de teren ce pot fi restituite în natură, ce decurge din nefinalizarea procedurii reglementate legal, efectuarea inventarului terenurilor agricole nefiind suficientă din perspectiva Legii nr. 165/2013, în absenţa centralizării cererilor de restituire nesoluţionate şi întocmirii situaţiei comparative cu disponibilul de teren. Astfel, legiuitorul a reglementat obligativitatea atribuirii terenului pe fostul amplasament, iar în subsidiar pe alt amplasament în funcţie de ordinea de înregistrare a cererilor iniţiale de restituire, iar fostul proprietar sau moştenitorii acestuia pot refuza terenul din rezerva comisiei locale de fond funciar sau din izlazul comunal, propus în vederea restituirii.
În concluzie, opinia I.N.M. este aceea că decizia entității învestite prin lege conținând propunerea de acordare a măsurilor compensatorii poate fi invalidată de către Comisia Națională pentru Compensarea Imobilelor în ipoteza în care, atât la momentul emiterii deciziei analizate, cât și la cel al soluționării propunerii, se face dovada existenței posibilității restituirii în natură.
Instanța învestită cu soluționarea contestației împotriva deciziei de invalidare va verifica dacă la momentul emiterii deciziei entității învestite prin lege, la cel al soluționării propunerii de către Comisia Națională pentru Compensarea Imobilelor, dar și la cel al judecării contestației, există posibilitatea restituirii în natură, iar, în caz afirmativ, va respinge contestația. Dacă la vreunul dintre momentele specificate anterior, nu exista rezervă disponibilă, instanța va admite contestația și va anula decizia de invalidare, hotărârea sa urmând să țină loc de decizie de compensare.
În unanimitate, participanții și-au însușit soluția expusă în opinia I.N.M.
Această problemă de drept a fost discutată cu ocazia întâlnirii președinților secțiilor civile ale Înaltei Curți de Casație și Justiție și curților de apel – Timișoara, 5-6 martie 2020.
