Decizii ÎCCJ | Funcționarul public se poate adresa direct instanței de contencios administrativ pentru obligarea angajatorului la plata unor drepturi salariale neacordate

Decizia nr. 22/2020, publicată în M. Of. nr. 1208 din 10 decembrie 2020

Considerente:

[…] 43. În prima orientare jurisprudenţială s-a susţinut, aşa cum s-a arătat, că este necesară o cerere adresată în prealabil angajatorului, deoarece, în lipsa unei cereri adresate autorităţii, nu există un refuz al acesteia (justificat sau nu) de admitere a pretenţiilor solicitantului; în cazul refuzului nejustificat, art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 nu prevede necesitatea formulării plângerii prealabile, tocmai pentru că refuzul este declanşat de o cerere prealabilă adresată autorităţii în vederea recunoaşterii dreptului pretins.

44. În cea de a doua orientare jurisprudenţială s-a susţinut că nu este necesară o cerere adresată în prealabil angajatorului, instanţele considerând că drepturile salariale ale funcţionarilor publici îşi au temeiul legal în Legea nr. 188/1999, act normativ care nu prevede îndeplinirea unei proceduri prealabile. Faptul că judecata acestor litigii este dată, tot în temeiul Legii nr. 188/1999, în competenţa instanţei de contencios administrativ nu atrage aplicarea prevederilor Legii nr. 554/2004, în ceea ce priveşte dispoziţiile art. 7 referitoare la procedura prealabilă, întrucât art. 109 din Legea nr. 188/1999 nu face trimitere la termenele şi condiţiile Legii contenciosului administrativ.

45. Se impune precizarea că procedura prealabilă a fost concepută în dreptul administrativ ca o cale care poate oferi persoanei vătămate posibilitatea de a obţine rezolvarea diferendului prin recunoaşterea dreptului sau a interesului legitim vătămat mai rapid, fără mijlocirea instanţei, iar nu ca un obstacol în exercitarea dreptului de acces liber la justiţie.

46. Legea nr. 554/2004 instituie o procedură administrativă obligatorie, prealabilă sesizării instanţei, exercitată sub forma recursului graţios sau ierarhic, care constă în aceea că, înainte de a se adresa instanţei de contencios administrativ competente, persoana care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim printr-un act administrativ individual trebuie să solicite autorităţii publice emitente sau autorităţii ierarhic superioare, dacă aceasta există, revocarea, în tot sau în parte, a acestuia.

47. Art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 statuează caracterul obligatoriu al procedurii prealabile administrative, dar oferă persoanei vătămate dreptul de a opta, pentru exercitarea ei, între recursul graţios (plângerea administrativă adresată autorităţii emitente) şi recursul ierarhic (plângerea administrativă adresată autorităţii ierarhic superioare, dacă aceasta există). Desigur, persoana care se consideră vătămată poate să exercite, concomitent sau succesiv, ambele forme de recurs administrativ, graţios şi ierarhic, dar în acest caz termenul de sesizare a instanţei curge din momentul primirii primului răspuns sau expirării primului termen de răspuns.

48. Art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 prevede că, prin plângerea prealabilă, petiţionarul trebuie să solicite autorităţii publice emitente sau autorităţii ierarhic superioare revocarea, în tot sau în parte, a actului administrativ considerat vătămător, dar acest text nu trebuie interpretat literal, ci în corelaţie cu art. 2 alin. (1) lit. j) din aceeaşi lege, care defineşte plângerea prealabilă ca fiind „cererea prin care se solicită autorităţii publice emitente sau celei ierarhic superioare, după caz, reexaminarea unui act administrativ cu caracter individual sau normativ, în sensul revocării sau modificării acestuia”. Prin urmare, procedura prealabilă este îndeplinită dacă reclamantul a solicitat reanalizarea actului emis, a arătat că este lezat prin acesta sau a invocat conduita abuzivă a autorităţii emitente, cu referire la actul în litigiu.

49. Este de menţionat că regula exercitării recursului graţios sau recursului ierarhic este instituită expres de art. 7 alin. (1) şi (11) numai pentru actele administrative unilaterale tipice, individuale sau normative; prevederile art. 7 alin. (1) sunt aplicabile şi în ipoteza în care legea specială prevede o procedură administrativ-jurisdicţională, iar partea nu a optat pentru aceasta.

50. Regulile de drept comun cuprinse în Legea nr. 554/2004 se aplică numai în cazul în care prin legi speciale nu sunt stabilite alte condiţii şi termene de sesizare a instanţei de contencios administrativ.

51. Pentru identificarea normelor de procedură aplicabile, esenţial este modul în care legea specială reglementează exercitarea dreptului la acţiune, făcând trimiterea la Legea contenciosului administrativ.

52. Art. 7 din Legea nr. 554/2004 devine aplicabil ori de câte ori legea specială prevede dreptul părţii de a se adresa instanţei de contencios administrativ, potrivit legii, sau de a ataca un act administrativ în condiţiile Legii contenciosului administrativ, fără a institui expres vreo normă derogatorie. Art. 7 nu este însă aplicabil în cazul actelor administrative reglementate prin acte normative speciale, care prevăd sesizarea directă a instanţei într-un anumit termen ce exclude, în mod logic, parcurgerea unei proceduri prealabile administrative.

53. Condiţiile pe care ar trebui să le îndeplinească normele de trimitere sunt stabilite expres prin art. 50 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 24/2000), potrivit căruia „În cazul în care o normă este complementară altei norme, pentru evitarea repetării în text a acelei norme se va face trimitere la articolul, respectiv la actul normativ care o conţine (…)” [alin. (1)] şi „Trimiterea la normele unui alt act normativ se poate face la întregul său conţinut ori numai la o subdiviziune, precizată ca atare (…)” [alin. (3)].

54. Demersul interpretativ este, însă, îngreunat în cazurile, deloc puţine şi întâlnite inclusiv în materii rezervate legii organice, în care legiuitorul nu se conformează regulilor de tehnică legislativă expuse mai sus, normele de trimitere fiind neclare, incoerente sau trunchiate.

55. Un exemplu în acest sens îl constituie Legea nr. 188/1999, care prevede expres, în art. 109, competenţa secţiilor de contencios administrativ ale tribunalelor în cauzele care au ca obiect raportul de serviciu al funcţionarului public, cu excepţia situaţiilor pentru care este stabilită expres prin lege competenţa altor instanţe, dar nu conţine o normă de trimitere coerentă şi unitară la Legea contenciosului administrativ, cu respectarea cerinţelor Legii nr. 24/2000.

56. Cu totul diferită este însă abordarea legiuitorului în cazul încetării raportului de serviciu al funcţionarului public, situaţie în care norma de trimitere prevăzută la art. 106 alin. (1) din Legea nr. 188/1999 nu ridică probleme de interpretare, prevăzând că: „În cazul în care raportul de serviciu a încetat din motive pe care funcţionarul public le consideră netemeinice sau nelegale, acesta poate cere instanţei de contencios administrativ anularea actului administrativ prin care s-a constatat sau s-a dispus încetarea raportului de serviciu, în condiţiile şi termenele prevăzute de Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările ulterioare, precum şi plata de către autoritatea sau instituţia publică emitentă a actului administrativ a unei despăgubiri egale cu salariile indexate, majorate şi recalculate, şi cu celelalte drepturi de care ar fi beneficiat funcţionarul public”.

57. Pentru actele administrative privind modificarea ori suspendarea raportului de serviciu al funcţionarului public, Legea nr. 188/1999 nu face nicio referire la calea de atac în instanţă, dar natura lor juridică, faptul că angajatorul emite un act administrativ, precum şi norma de competenţă cuprinsă în art. 109 şi lipsa unor prevederi speciale, derogatorii, oferă argumente suficiente în favoarea concluziei că acele acte sunt supuse controlului instanţei de contencios administrativ, potrivit regulilor de drept comun în materie, statuate de Legea nr. 554/2004.

58. Revenind la litigiile funcţionarilor publici ce vizează drepturi salariale, se reţine că, potrivit dispoziţiilor art. 109 din Legea nr. 188/1999: „Cauzele care au ca obiect raportul de serviciu al funcţionarului public sunt de competenţa secţiei de contencios administrativ şi fiscal a tribunalului, cu excepţia situaţiilor pentru care este stabilită expres prin lege competenţa altor instanţe.”

59. De asemenea prezintă importanţă prevederile art. 117 din Legea nr. 188/1999, potrivit cărora „Dispoziţiile prezentei legi se completează cu prevederile legislaţiei muncii, precum şi cu reglementările de drept comun civile, administrative sau penale, după caz, în măsura în care nu contravin legislaţiei specifice funcţiei publice”.

60. Nu în ultimul rând, pentru soluţionarea recursului în interesul legii supus analizei de faţă, este relevantă jurisprudenţa instanţei supreme, în care s-a reţinut că sesizarea instanţei de contencios administrativ are, ca premisă, vătămarea reclamantului care se produce fie prin actul administrativ al autorităţii publice, fie prin nesoluţionarea de către aceasta, în termenul legal, a unei cereri, aspect ce reiese din prevederile art. 8 din Legea nr. 554/2004, care reglementează obiectul acţiunii judiciare şi că de esenţa contenciosului administrativ este fie existenţa unui act administrativ a cărui anulare ori suspendare să se pretindă, fie nesoluţionarea, de către o autoritate publică, în termenul legal, a unei cereri ori refuzul nejustificat de a o rezolva, manifestări sau omisiuni ale autorităţii publice prin care subiectul ce poate sesiza instanţa de contencios administrativ se consideră vătămat într-un drept sau interes legitim.

61. Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie19 a reţinut, de asemenea – în cazul unor litigii de funcţie publică, în care problemele de drept referitoare la stabilirea competenţei materiale şi funcţionale a instanţelor de a soluţiona anumite cauze rezulta din calificarea diferită a litigiilor ca fiind litigii de muncă sau litigii de contencios administrativ -, că, în cauzele analizate, pretenţia concretă dedusă judecăţii, obiect al cererii de chemare în judecată, consta în obligarea angajatorului, autoritate publică, la plata unor drepturi băneşti aferente desfăşurării activităţii în cadrul unor raporturi juridice de serviciu de către anumite categorii de persoane şi că, în toate cazurile analizate, refuzul angajatorului, autoritate publică, nu se înfăţişează ca obiect al acţiunii judiciare, în sensul art. 8 alin. (1) teza a doua din Legea nr. 554/2004, ci are valoarea de cauză a acţiunii (causa petendi), competenţa generală a jurisdicţiei administrative fiind atrasă în temeiul art. 109 din Legea nr. 188/1999, iar nu în considerarea prevederilor art. 1 alin. (1), art. 2 alin. (1) lit. f) şi i) şi alin. (2) şi art. 8 din Legea nr. 554/2004, chiar dacă una dintre părţile aflate în litigiu era o autoritate publică.

62. În acest context, legal şi jurisprudenţial, analiza hotărârilor judecătoreşti ataşate sesizării, în cauza de faţă, denotă că problema de drept ivită în practica instanţelor judecătoreşti este circumscrisă doar acelor situaţii în care pretenţia concretă dedusă judecăţii, obiect al cererii de chemare în judecată, a constat în obligarea angajatorului, autoritate ori instituţie publică, la plata unor drepturi băneşti aferente desfăşurării activităţii în cadrul unor raporturi juridice de serviciu, nefiind atacat actul administrativ prin care aceste drepturi au fost stabilite şi în privinţa cărora, prin legile succesive de salarizare unitară şi anuală a personalului plătit din fondurile publice, s-a stabilit o procedură prealabilă de contestare, la ordonatorul de credite.

63. Aşadar, în acord cu cele reţinute de Completul competent să judece recursul în interesul legii, prin Decizia nr. 10 din 16 aprilie 2018, se constată că în toate aceste litigii refuzul autorităţii publice, angajator, nu se înfăţişează ca obiect al acţiunii judiciare, în sensul art. 8 alin. (1) teza a doua din Legea nr. 554/2004, ci are valoarea de cauză a acţiunii.

64. Odată stabilită această caracteristică a litigiilor în cadrul cărora s-a ridicat problema de drept supusă dezlegării, apare evident că cea de-a doua orientare jurisprudenţială, în care excepţiile de inadmisibilitate a acţiunilor au fost respinse, relevă o respectare strictă a limitelor învestirii instanţei din perspectiva obiectului cererii de chemare în judecată, fiind susţinută, totodată, de argumente de interpretare logică şi sistematică a legii.

65. Astfel, aşa cum s-a arătat deja, reglementând regimul general al raporturilor juridice dintre funcţionarii publici şi stat sau administraţia publică locală, denumite raporturi de serviciu, art. 109 din Legea nr. 188/1999 prevede că sunt de competenţa secţiei de contencios administrativ şi fiscal a tribunalului toate cauzele care au ca obiect raportul de serviciu al funcţionarului public, cu excepţia situaţiilor pentru care este stabilită expres prin lege competenţa altor instanţe.

66. Această normă are în vedere aspectele ce particularizează raportul de serviciu al funcţionarului public faţă de raportul de muncă al salariatului, faptul că funcţionarul public este purtător al puterii publice, pe care o exercită în limitele funcţiei sale, textul legal având ca obiect de reglementare exclusiv aspectul competenţei materiale procesuale de soluţionare a litigiilor rezultate din raporturile de serviciu ale funcţionarilor publici, fără să facă trimitere la procedura şi termenele prevăzute de Legea nr. 554/2004.

67. Atunci când a dorit să facă o asemenea trimitere în cadrul Legii nr. 188/1999, legiuitorul a concretizat-o printr-o normă expresă edictată în acest scop, ca în cazul prevederilor art. 106 alin. (1), care arătau că, în situaţia în care raportul de serviciu a încetat din motive pe care funcţionarul public le consideră netemeinice sau nelegale, acesta poate cere instanţei de contencios administrativ anularea actului administrativ prin care s-a constatat sau s-a dispus încetarea raportului de serviciu, în condiţiile şi termenele prevăzute de Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.

68. Aşa cum s-a arătat însă problema de drept care formează obiectul recursului în interesul legii supus soluţionării, în cauza de faţă, nu vizează acţiuni îndreptate împotriva unor acte administrative emise în derularea raporturilor de serviciu, ci acţiuni directe, prin care funcţionarii publici solicită obligarea angajatorului la plata unor drepturi salariale neacordate prin actele administrative de stabilire a salariilor de bază, precum şi la plata retroactivă a unor diferenţe salariale nerecunoscute de angajator.

69. Din această perspectivă prezintă importanţă prevederile art. 117 din Legea nr. 188/1999, care dispun completarea acestei legi cu prevederile legislaţiei muncii, precum şi vocaţia Codului muncii, consfinţită de art. 1 alin. (2) şi art. 278 alin. (2) din cod, de a constitui dreptul comun aplicabil tuturor raporturilor de muncă, inclusiv celor neîntemeiate pe un contract individual de muncă, reglementate în legi speciale, în măsura în care reglementările speciale nu sunt complete şi aplicarea lor nu este incompatibilă cu specificul raporturilor de muncă respective.

70. Relevantă este, de asemenea, şi definiţia pe care art. 1 lit. p) din Legea nr. 62/2011 o dă conflictelor individuale de muncă, categorie în care include şi conflictele de muncă ce au ca obiect exercitarea unor drepturi sau îndeplinirea unor obligaţii care decurg din raporturile de serviciu ale funcţionarilor publici în legătură cu plata unor despăgubiri pentru acoperirea prejudiciilor cauzate de părţi prin neîndeplinirea sau îndeplinirea necorespunzătoare a obligaţiilor stabilite prin raportul de serviciu.

71. Or, se observă, pe de o parte, că Legea nr. 188/1999 nu conţine dispoziţii speciale, derogatorii de la prevederile Codului muncii şi Legea nr. 62/2011 sub aspectul condiţiilor şi termenelor în care funcţionarii publici pot sesiza cu acţiuni directe instanţele de contencios administrativ pentru a obţine obligarea angajatorului la plata unor drepturi salariale şi că, pe de altă parte, completarea, în această privinţă, cu dispoziţiile art. 171 alin. (1) şi art. 268 alin. (1) lit. c) din Codul muncii, care prevăd posibilitatea formulării acţiunilor directe într-un termen de prescripţie de 3 ani de la data naşterii dreptului la acţiune, în situaţia în care obiectul conflictului individual de muncă constă în plata unor drepturi salariale neacordate sau a unor despăgubiri către salariat, nu sunt incompatibile cu specificul raporturilor juridice de muncă ale funcţionarilor publici.

72. În raport cu aceste argumente, urmează a fi admis recursul în interesul legii şi a se stabili că, în litigiile de funcţie publică vizând obligarea angajatorului la plata unor drepturi salariale neacordate, precum şi atunci când angajatorul nu a emis un act administrativ ori actul respectiv nu a fost comunicat funcţionarului public, acesta se poate adresa direct instanţei de contencios administrativ, fără a fi necesar ca anterior sesizării instanţei să fi solicitat angajatorului acordarea aceloraşi drepturi.

Această decizie este cuprinsă în Buletinul Jurisprudenței Înaltei Curți de Casație și Justiție – culegere de decizii pe anul 2020.