”O lipsă de corelare în cadrul aceluiași act normativ sub aspectul soluțiilor legislative/procedurii reglementate, cu consecința unui cadru normativ confuz, de natură să pună în dificultate destinatarii normelor juridice.” Este unul dintre motivele pentru care Curtea Constituțională a României (CCR) a admis o excepție ridicată de Avocatul Poporului și a stabilit că Legea pentru modificarea Ordonanței Guvernului nr.2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor și a Legii nr.286/2009 privind Codul penal (cu referire la regimul juridic al procedurii de înlocuire a amenzii contravenționale cu munca în folosul comunității și la nerespectarea hotărârilor judecătorești) este neconstituțională, în ansamblul său. Instanța de contencios constituțional a publicat, miercuri, pe pagina sa de internet, decizia motivată, în care a mai arătat că legiuitorul şi-a respectat numai din punct de vedere formal competenţa constituţională de a legifera.
Extrase din Decizia nr. 365 din 8 iunie 2022 a CCR:
Examinând criticile formulate, Curtea constată că acestea sunt structurate pe două coordonate principale, vizând nerespectarea principiului legalității cu referire la exigențele de calitate a legii și, respectiv, a principiului ne bis in idem.
Cât privește prima coordonată menționată, se susțin, în esență, următoarele:
– lipsa de corelare a art.391 din Ordonanța Guvernului nr.2/2001, astfel cum a fost modificat, cu art.9 din același act normativ, de natură a crea confuzie pentru destinatarii legii;
– diferența nejustificată de regim juridic în privința aceleiași fapte – neachitarea unei amenzi contravenționale (prevăzută în textele care nu au fost corelate), de natură a crea aceeași confuzie, în sensul că nu se poate determina cu exactitate care sunt cazurile în care nerespectarea hotărârii judecătorești atrage răspunderea penală a contravenientului care nu achită amenda și nici nu execută sancțiunea muncii în folosul comunității;
– durata excesiv de scurtă a termenului de 30 de zile prevăzut de art.I pct.1 din Legea pentru modificarea Ordonanței Guvernului nr.2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor și a Legii nr.286/2009 privind Codul penal [cu referire la art.391 din Ordonanța Guvernului nr.2/2001], de natură a face dificilă/imposibilă conformarea destinatarilor legii cu dispozițiile acesteia.
Curtea constată că aceste critici sunt întemeiate.
Din compararea textelor art.9 alin.(3) și art.391 alin.(1) (astfel cum a fost modificat) se observă că pentru aceeași ipoteză normativă, și anume în cazul în care contravenientul „nu a achitat amenda în termen de 30 de zile de la rămânerea definitivă a sancţiunii şi nu există posibilitatea executării silite”, subzistă mai multe soluții legislative care, chiar dacă sunt cuprinse în capitole diferite (deci ca parte a unor proceduri diferite în sensul celor mai sus arătate), sunt de natură să determine un regim juridic confuz al reglementării și dificultăți în planul reglementării acesteia.
Astfel, dacă art.9 alin.(3) se referă expres la contravenientul persoană fizică, art.391 alin.(1) utilizează noțiunea de „contravenient” fără a face distincția între situația contravenientului persoană fizică și, respectiv, juridică, distincție necesară dat fiind specificul sancțiunii contravenționale a prestării unei activități în folosul comunității.
Dacă art.9 alin.(3) trimite, cât privește obligația de sesizare a instanței judecătorești pentru înlocuirea amenzii cu sancțiunea obligării contravenientului la prestarea unei activități în folosul comunității, la „organul de specialitate al unității administrativ-teritoriale prevăzut la art.39 alin.(2) lit.a)” din Ordonanța Guvernului nr.2/2001, art.391 alin.(1), astfel cum a fost modificat, trimite la „art.39 alin.(2)” în integralitatea lui [așadar atât la lit.a), cât și la lit.b) a art.39 alin.(2)]. Această trimitere este de natură să inducă aceeași confuzie generată de utilizarea noțiunii generale de „contravenient”, câtă vreme art.39 alin.(2) lit.b) din Ordonanța Guvernului nr.2/2001 se referă la ipoteza contravenientului persoană juridică [în condițiile în care, așa cum s-a precizat supra, cu trimitere la art.6 alin.(2) din același act normativ, sancțiunea prestării unei activități în folosul comunității se poate aplica numai contravenientului persoană fizică].
Chiar dacă s-ar aprecia că prin modificarea art.391 alin.(1) s-a încercat o complinire a reglementării în privința modului de executare a sancțiunilor specifice, s-a creat o lipsă de corelare în cadrul aceluiași act normativ sub aspectul soluțiilor legislative/procedurii reglementate, cu consecința unui cadru normativ confuz, de natură să pună în dificultate destinatarii normelor juridice.
În acest sens, în acord cu criticile formulate și fără a intra în analiza neconstituționalității intrinseci invocate, Curtea constată că reglementarea criticată creează dificultăți și în privința stabilirii eventualei incidențe a răspunderii penale a contravenientului care nu respectă hotărârea prin care s-a aplicat sancțiunea prestării unei activități în folosul comunității.
Astfel, art.287 din Codul penal a fost modificat prin legea criticată. Astfel, lit.h) trimite expres la dispozițiile art.391 din Ordonanța Guvernului nr.2/2001, stabilindu-se că „neexecutarea hotărârii judecătoreşti prin care contravenientul a fost obligat la prestarea unei activităţi în folosul comunităţii în temeiul art.391 din Ordonanța Guvernului nr.2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr.180/2002, cu modificările și completările ulterioare, într-un interval de 90 de zile de la comunicarea mandatului de executare emis ca urmare a rămânerii definitive a sancţiunii, se pedepseşte cu închisoare de la 3 luni la 2 ani sau cu amendă”.
Cum însă deopotrivă art.9 din Ordonanța Guvernului nr.2/2001 reglementează o procedură de înlocuire a amenzii contravenționale cu prestarea unei activități în folosul comunității, finalizată printr-o hotărâre judecătorească, răspunderea penală pare a fi atrasă numai în cazul prevăzut la art.391 din Ordonanța Guvernului nr.2/2001, iar nu și pentru nerespectarea hotărârii judecătorești la care se referă art.9 din același act normativ.
Această lipsă de corelare între dispozițiile referitoare la înlocuirea amenzii cu sancțiunea obligării contravenientului la prestarea unei activități în folosul comunității, cuprinse în capitole distincte ale aceluiași act normativ care constituie reglementarea-cadru în materie contravențională, creează un cadru legislativ confuz, contrar exigențelor dezvoltate într-o jurisprudență constantă a Curții Constituționale, fundamentată și pe jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului în materie.
Astfel, Curtea Constituțională a reținut că una dintre cerinţele principiului respectării legilor vizează calitatea actelor normative şi că, de principiu, orice act normativ trebuie să îndeplinească anumite condiţii calitative, printre acestea numărându-se previzibilitatea, ceea ce presupune că acesta trebuie să fie suficient de clar şi precis pentru a putea fi aplicat. Astfel, formularea cu o precizie suficientă a actului normativ permite persoanelor interesate – care pot apela, la nevoie, la sfatul unui specialist – să prevadă într-o măsură rezonabilă, în circumstanțele speței, consecințele care pot rezulta dintr-un act determinat. Desigur, poate fi dificil să se redacteze legi de o precizie totală, iar o anumită suplețe poate chiar să se dovedească de dorit, suplețe care să nu afecteze însă previzibilitatea legii.
Curtea reține, în acord cu criticile formulate, că legiuitorul şi-a respectat numai din punct de vedere formal competenţa constituţională de a legifera, fără ca prin conţinutul normativ al textelor modificate să stabilească clar şi precis condițiile în care este atrasă răspunderea penală a persoanei.
Circumscrise acelorași dispoziții constituționale și convenționale care consacră principiul legalității sunt și criticile privitoare la termenul de 30 de zile stabilit de alin.(1) al art.391. Potrivit textului menționat, ar rezulta că acest termen este acordat atât pentru achitarea amenzii, cât și pentru constatarea imposibilității executării silite, deopotrivă pentru contravenient și organele prevăzute la art.39 alin.(2) din Ordonanța Guvernului nr.2/2001. Prin urmare, în cadrul acestui termen de 30 de zile, oricare dintre subiectele menționate trebuie să sesizeze instanța de judecată în vederea înlocuirii amenzii cu sancțiunea prestării unei activități în folosul comunității.
Deja criticată în literatura de specialitate, norma astfel cum a fost modificată prin adăugarea unor noi subiecți care să sesizeze instanța în ipoteza textului, dar fără o clară stabilire a procedurii de urmat, ridică probleme din perspectiva respectării principiului legalității, în corelare cu normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative.
Astfel, operațiunea constatării imposibilității executării silite este în mod logic subsecventă neîndeplinirii obligației principale stabilite în sarcina contravenientului, aceea de plată a amenzii în termenul prevăzut de lege. De aceea, în acord cu Avocatul Poporului, Curtea consideră că se impune reglementarea unui termen distinct care să permită persoanei sancționate contravențional îndeplinirea obligației legale, iar numai dacă, în termenul menționat, obligația legală nu este îndeplinită, organele abilitate să poată efectua, într-un alt termen, procedura de constatare a imposibilității executării silite, prin acte de procedură administrative specifice.
Față de conținutul normativ deficitar al întregii legi criticate, atât în ceea ce privește modificarea Ordonanței Guvernului nr.2/2001, cât și a Legii nr.286/2009 privind Codul penal, se impune constatarea neconstituționalității sale în ansamblu, prin raportare la principiul legalității, consacrat de art.1 alin.(5) din Constituție și, respectiv, de art.7 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, astfel cum acestea au fost interpretate în jurisprudența Curții Constituționale și, respectiv, a Curții Europene a Drepturilor Omului.
Dată fiind neconstituționalitatea în ansamblu a legii astfel constatată și motivată, Curtea reține că nu este necesară examinarea celorlalte critici formulate în sesizare. De altfel, dacă ar continua examinarea și în raport cu celelalte critici, Curtea ar fi pusă în situația de a stabili ea însăși care sunt ipotezele normative cu raportare la principiul ne bis in idem, câtă vreme aceste ipoteze sunt în prezent insuficient conturate și elaborate de legiuitor. Este necesară, din această perspectivă, clara stabilire a regimului juridic al procedurii de înlocuire a sancțiunii amenzii contravenționale cu sancțiunea prestării unei activități în folosul comunității, în prezent insuficient elaborată, confuză și general criticată în literatura de specialitate.
DOCUMENT – Decizia nr.365 din 8 iunie 2022 asupra obiecției de neconstituționalitate a Legii pentru modificarea Ordonanței Guvernului nr.2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor și a Legii nr.286/2009 privind Codul penal:
